随着工业化、城镇化和农业现代化的推进,我国农村土地承包经营权经历了从无到有,从有到分再到退出的历史演进过程,进城落户农户退出土地承包经营权研究正逐渐成为学界关注的重点领域,形成了永久性退出和长期退出,整户退出与部分退出,农二代退出和新生代农民工退出以及农村生源地大学生就业退出等不同退出补偿研究视角。
1.进城落户农户退出土地承包经营权概念内涵演进
林毅夫教授是我国最早研究农户退出权的学者。1990年他在《集体化与中国1959-1961的农业危机》中对1959-1961年中国农业发生的危机提出了退出权假说—正是由于公社组织对社员退出权的取消,才导致了农业危机。21世纪初,学界对农村土地承包经营权退出的概念界定并不明确,与农村土地承包经营权流转、转让之间的边界划分不清楚。罗必良、王建友、陈明鹤等将土地承包经营权退出划分为承包权退出和经营权退出,均认为土地承包经营权流转,就是农民在一定程度上行使退出权(王建友,2011;罗必良,2012;陈明鹤,2013)。2014年以来,随着“三权分置”农村土地改革实践深入推进,承包经营权退出成为农村土地承包经营权研究重要内容。黄贻芳,钟涨宝指出农地承包经营权退出至少包括两方面内容:第一,从职业来看,农民从农业生产领域退出进入非农生产领域;第二,从身份来看,农民身份转变为市(镇)民(黄贻芳,钟涨宝,2014)。余玉则认为农村土地承包经营权退出核心是退地农民完全退出农村土地承包关系,不再享有承包方面有的权利,也不再承担义务(余玉,2016)。余澳依据现有理论对农村土地承包经营类型进行分类,主要包括部分退出和完全退出(余澳,2018)。整户土地退出,数量较少,但典型意义重要(高强,宋洪远,2017)。
2.进城落户农户退出土地承包经营权补偿价格测度方法演进
2003年实施的《农村土地承包法》为有偿交回土地承包经营权最早官方表述,承包方有权对其在承包地上投入而提高土地生产能力的部分获得补偿。2007年《物权法》规定农村土地承包经营权是一种用益物权,赋予土地承包经营权财产权利,农村土地承包经营权有偿退出才有了法理依据。众多学者研究了土地承包经营权流转价格评估问题,取得了较为丰硕的成果。收益还原法是测算土地承包经营流转价格最合适方法(喻瑶,2009;翟研宁、梁丹辉,2013;刘同山、孔祥智,201以上研究成果,为分析市场化视角下农村土地承包经营权退出补偿价格评估提供了前期理论与实践参考。随着2014年“三权分置”理论的正式提出,农村土地承包经营权价格评估问题提上了日程。黄花认为制定退地补偿标准时,应当考虑土地作为稀缺资源的增值预期以及人民币贬值预期两个因素(黄花,2014)谢根成、蒋院强等学者指出,目前,有的地方是以粮食产出为标准对土地承包经营权估价,但这种评比标准没有将其他影响因素考虑进来,导致土地承包经营权价格被低估(谢根成、蒋院强,2015)。金励调研全国1260村,结果显示退地补偿标准按时间计算,主要有剩余年限模式和固定年限模式(金励,2017)。实践中,宁夏平罗补偿模式是参照征地标准,结合近三年土地流转平均价格,再加上土地区位质量等因素;重庆梁平依据当地经济发展水平,结合第二轮承包剩余年限,适当考虑“长久不变”因素确定差异补偿价格(高强,2017)。从进城落户农户退出土地承包经营权补偿价格测度演进看,虽然考虑的影响因素逐渐增多,补偿标准不断提高,但存在诸多如地租地价测算混淆、剩余年限过短、地区元素明显和综合性较差问题,导致农户退出土地承包经营权补偿难以达到农民心理预期,农户即便进城落户也不愿意放弃农村土地的“半城市化”现象。
3.进城落户农户退出土地承包经营权补偿理论的逐步构建
随着土地承包经营权物权属性的逐步确立和“三权分置”办法的实施,学者们以补偿标准为核心,初步探索了农村土地承包经营权退出补偿理论,主要包括补偿主体论、补偿问题论、补偿机制论以及补偿监管论等进城落户农户退出土地承包经营权基础理论。
以钟涨宝,高强,王建友,陈帅鹏为代表的较为一致统一观点认为,要以补偿作为基本前提(2012,2017)。从补偿主体看,需要金融、政府、财政统一联动。只有采用退地金融,通过货币、信贷、资本等向农业土地经营投资,才能真正建立起一种可持续的资金补偿机制(黄花,2014)。农民的退地经济补偿水平应由一个独立机构,如“土地银行”对退地农民发行相应的“土地银行券”(邹宝玲,2014)。财政支持是支撑,财政可采用PPP模式筹集风险补偿资金(富新梅,2018)。从补偿存在问题看,除补偿标准较低外,还存在补偿程序缺失、扶持政策也不足等问题。在土地承包经营权退出当中程序正义缺失,难以保证补偿价值的公正实现(谢根成,蒋院强,2015)。丁国民、李丹红认为,当农户对农地补偿表示异议时,救济途径单一,司法途径收效甚微,胜诉率低(丁国民、李丹红,2017)。从补偿对策看,要明确产权、延长时间、形成多元化补偿体系。产权明晰是前提,设置门槛是关键(高强,2017)。优化补偿时间计算方法,试行多元来源方式集合补偿费用,将政府补贴、奖励与市场渠道资金结合,弥补集体经济组织开支承担力有限性(金励,2017)。对于如何退出土地承包经营权,要有一个完善合理的补偿体系制度(茶丽华,2017)。从补偿监管看,要构建补偿的监管机制(白现军,2013因为土地承包经营权退出缺乏有效监督(富新梅,2018),退出土地应防范“非农化”的趋势(马凯,王佳星,2018)。
20世纪90年代后期和本世纪初期,学者们围绕土地承包经营权退出补偿与进城落户农民城镇化关系进行了研究,较为一致的观点是,农地退出补偿要与城市进入形成联动机制,主要联动机制有,退出补偿与社会保障机制的联动,农户退出补偿与城市公共服务机制的联动,农民失业与城市就业创新扶持政策机制的联动,农民退出与重新进入的联动机制等,只有在城镇化正向激励机制引导下,进城落户农户才有可能退出土地承包经营权。要激励进城落户农户退出农村土地,就需要建立保障机制,关键打破城乡二元结构,将进城农民纳入到城镇居民社会保障体系(钟涨宝,2012)。要按照城乡一体化发展要求,给予进城落户农民同等社会保障和公共服务待遇(王丽双、王春平,2015)。由于农村土地产权不明、补偿机制不完善和社保不健全等影响,导致新生代农民工市民化能力低,降低了他们市民化意愿(李伟、刘勤,2016)。建立承接机制,才能真正使农民走向城市,在城市中“沉淀”下来,而免于落入“城市化”陷阱,统筹离农农户向大中小城市均衡转移机制(张东,2017)。建立推—拉机制,对具备退出条件,从农村内部向外推,同时利用城市优质公共服务形成农民城镇化拉动力,共同促进农业转移劳动力市民化(潘朝萍、冉清红、黄汐月、彭瑶、李雪银、包蓝酽,2018)。