（一）中国城市街道办事处职能的历史沿革
街道办事处是我国城市基层行政管理末梢，连接着政府和社区，从其最初建制至今，其性质、地位和职能都在随着历史的变化而不断变化（饶常林，常健，2011）。
新中国成立后，中国共产党领导城市管理工作，形成市、区两级政府，为加强城市政权和城市管理工作，1954年，《城市街道办事处组织条例》通过，正式规定街道办事处作为市辖区或不设区的市的人民委员会的派出机关，统一其名称、性质、任务和机构设置。作为城市基层行政组织，最初街道办事处包含以下任务：市、区政府居民工作交办事项；指导居民委员会工作；反映居民意见。
1958年，各城市街道办事处在大跃进和人民公社化运动中纷纷合并，组建人民公社组织经济建设，这一变化影响到1962年，街道办事处从人民公社中再度恢复时，已经开始承担经济建设的职能。在1966年开始的文化大革命中，“街道革命委员会”由街道办事处改组成立，建立街道党委，街道在事实上成为城市的基层政权组织。直到1980年，《城市街道办事处组织条例》（1954）重新公布，街道办事处作为市或区政府的派出机构的定位也被重新确立。
改革开放以后，城市行政管理体制改革呈现出权力下放、重心下移的特点。一方面，街道承接了实行“条条”管理的城市职能部门下放的城市管理任务，另一方面，“单位制”解体，大量原属于单位的政治、社会、教育、保障等职能被沉淀到街道。由此，街道办事处承担起城市管理、社会管理、社区服务、社区建设、精神文明等多项任务。面对这一新形势，以上海为代表的城市进行了街道管理体制改革，推动市、区两级政府权力下放，强化街道办事处的权限和职能，我国现行的“两级政府（市、区），三级管理（市、区、街）”的管理体制正式形成（饶常林，常健，2011）。
（二）“两级政府，三级管理”体制下街道办事处的治理困境
“两级政府，三级管理”体制作为我国城市管理体制的重要形式，该体制的关键在于市、区政府必须要主动放权于街道，使得管理重心不断下移，街道承担起基本的管理职责，即“建立起责权利统一、条块结合、以块为主的城市管理体制”（张晓玲，2011）。但是在这个过程中，街道办事处的职责模糊、权责错配、管理越位等，均成为“两级政府，三级管理”体制下，时至今日，街道办事处遇到较为严重的治理困境，主要表现为：
第一，街道办事处职责定位模糊，职能过载。《随着城市管理重心的不断下移，很多原来由条条管理中的职能部门负责的任务被下放到了街区，这使得街道管理内容大大增加，特别是当前城市综合整治和综合执法下移的背景下，工商管理、园林绿化、交通道路等部分任务都被划转至街道城市管理部门，这些管理内容恰恰是每个职能部门相对难以管理的内容，这进一步加重了街道办事处管理的难度，远远超过了街道办事处作为派出机关的职能范围。
第二，街道办事处权责错配，条块分割。街道办事处作为区政府派出机构的街道办事处，法理上不属于一级政权，没有税收征管、行政执法、人事任免等权力，但实际上已经履行一级政府的管理职责，存在着严重的职能错位（张冬冬，2015）。虽然街道办事处的职能不断增加，但是街道办事处的职权并没有随之配套，普遍存在“权小责大”的现象。此外，在街道层面还存在较为突出条块矛盾，街道办事处对于辖区内职能部门并没有上下级管理权限，各职能部门对街道办事处的工作也没有法定义务进行配合，这使得街道办事处很多管理职责无法展开。
第三，街道办事处职能越位，社区管理缺乏活力。街道办事处和居民委员会在法理层面也是指导与被指导的关系，但是在实践中，居委会却长期承担街道办事处派出机构的管理职责，其性质类似于准行政组织，仍然对应着街道办事处的行政职能，街道办事处与居委会的关系与其说是指导与被指导的关系，不如说是领导与被领导的关系。与此同时，社区居委会在承担过多行政职能的同时却没有任何行政权力，不利于城市管理任务在社区的落实。长期以来，作为法定的群众性自治组织的居委会长期不能体现其自治性的重要原因就是街道办事处与居委会关系不顺，街道办事处职能越位，社区管理者疲于应对上级政府下达的各种考核任务，无法也无心与社区居民一起实施自治管理（徐林，2012）。
因此，在职责模糊、权责错配、管理越位的情况下，街道办事处在“两级政府，三级管理”体制下遭遇了严重的治理危机，已经无法满足城市治理现代化的需求。
（三）街道办事处在城市治理体制改革深化过程中的时代要求
国家治理现代化是国家治理制度现代化和各类主体运用制度管理社会事务的能力现代化的总和（刘玉东，2018）。自十八大以来，以习近平同志为核心的党和国家领导人在多个场合提出并阐述了新时期国家治理现代化应有的政策取向，进一步地，十九大报告提出了中国社会主义进入新时代，在城市治理体制改革深化的背景下，党和国家对于街道办事处的治理定位也做了新的要求。