（一）地方债发行的主体资格解析
观测中国百年举债史，可以发现地方政府举债权在“赋予与剥夺”、“限制与放任”之间反复博弈，呈现出“中央主导”地方债务融资制度的变迁过程。1994年《预算法》虽禁止地方政府举债，但地方政府在“暗度陈仓”进行举债；2009年起财政部连续6年代发地方政府债券，不少省市也获得自发自偿的试点；2015年起省级地方政府可以在限额内自主发行市政债。《预算法》（2014）第35条将地方发债权限定为“经国务院批准的省、自治区、直辖市”，这意味着地方政府可以发行政府债券，但并不是一个完整的举债权的获得。毕竟我国发债主体仅限于省级政府，且要“经国务院批准”、“在国务院确定的限额内”举债。值得注意的是，所有的省级政府举债一律列入本级预算调整方案，由地方人大常委会批准。这使得地方人大没有权力和机会对地方举债的合理性、可行性等发表看法以及施加控制，极有可能使地方权力机关对发行地方债的监督流于形式。事实上，“地方政府举债主体并不单纯局限于地方政府及其部门和机构”，还包含财政、教育、交通等各政府职能部门。与此同时，《担保法》第8条亦原则上禁止国家机关作为担保人。并且，地方政府举债应获得行政主管部门及同级财政部门的审批。进言之，鉴于省级以下地方政府尚无举债权限的事实，便无权再授权隶属政府的公共机构举债。在学理上，一级政府对应着一级财力和一级事权，其中一级财力意味着政府有其法定的财政收入，一级事权意味着各级地方政府有提供辖区公共产品的责任。举债权是地方政府的权利，也是实现其事权的必然诉求。但是，地方债发行不仅仅是一项经济决策，更关系到中央和地方关系的宪法定位。比如，地方政府究竟是不是一个独立的财政主体？地方债券的最终债务人到底是地方政府还是中央政府甚至是公共机构？地方政府能否允许破产，或者进行债务重整？当中央干预地方发行债券以及债务危机时，是基于监管人的身份，还是基于最终债务人的身份？此种问题均需要深究。
从《宪法》的规定来看，行政权力主要集中在上级政府（直至中央政府），上级政府在下一级政府领导的任免上拥有绝对的支配权。在各级政府之间，由于信息不对称，上级政府对于地方政府提出的预算请求往往没有充分的信息判别能力，这就会导致地方官员强烈显示政绩的欲望，迎合上级政府的偏好，从而决定了地方政府发债来扩大支出的必然性。对于中央政府来说，其主要目标在于政治权力的最大化，侧重于从政治稳定角度来看问题，而地方官员则通过显示其政治忠诚来迎合上级政府的政治偏好。因此，“赋予地方政府举债权的改革是一个系统变革，牵一发而动全身，核心问题是中央政府债务融资权与地方政府债务融资权之间的分配，背后蕴含着中央与地方关系、财税体制改革等深层问题。”一言以蔽之，地方债的发行资格经历了一个从无到有、从禁止到限制的过程，但仍有诸多问题亟待探究。
（二）地方发债权主体限定的法理缘由
中国现处于转型期，经济分权与政治集权共存，尤其是分税制改革之后确立了行政主导型的权力分立模式，实行“上级主导、层层下放”的事权与支出责任划分方式，即中央主导财政立法权，但事权却呈现下放的趋势。中央与地方各级政府之间职能错位，地方政府尤其是县乡政府事权过重、支出责任与收入能力不匹配，时常出现“上级请客，下级买单”的现象。这不仅导致基本公共服务的不足，还对转变经济增长方式、城乡协调发展以及资源环境等造成不利影响。从公共选择理论的角度看，地方债的现实根源也在于地方财政收入和支出规模之间的矛盾，借债成为各地“晋升锦标赛”式横向竞争的必然之举。根本而言，地方政府尤其县、市一级才是地方公共服务的最直接提供者，从而也是最主要的地方举债者。
从主体维度看，在单一制体制的中国，地方财政自主权是否包含地方债发行？地方是否具有独立的法律地位？《预算法》（2014）为何将地方举债权限定为“经国务院批准的省、自治区、直辖市”？在学理上，不论是第一代财政联邦主义、第二代财政联邦主义，抑或公共产品理论、财政分权理论、委托代理理论等，均印证地方政府举债的合理性。例如，根据公共产品理论和财政分权理论，举债权为地方独立财权的应有之义，是满足辖区居民偏好和实现社会福利最大化的应然之举，同样地，按照市民社会与政治国家二元论理论逻辑推演，各级政府职权受“辅助性原则”的限制。根据辅助性原则，上级政府只能处理下级政府无法独立处理且上级政府又能更好完成的事务。从实践维度看，地方的职权到底是来源于宪法的赋予，还是来自中央的授予？《宪法》第3条规定“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”等，但从该文本中无法得出地方政府的独立法律地位。然则，如果地方政府不独立，只是相当于中央的派出机构，就不应该允许地方政府发债；即便允许其发债，中央也应该承担最后的偿付责任。
“上下级之关系首当其冲的是一种法律关系而非伦理关系，各次级治理团体是一种法律主体而非‘人格’否定性的存在”，应在宪法中明确地方政府的基本权主体地位，充实地方财政能力。我国应按照“一级政府、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则，合理构造财权、事权与支出责任，以解决地方财政中的种种问题。换言之，要尽可能塑造地方团体法人及其独立的权利能力。但是，《预算法》（2014）将发债权限定在省级政府，仅为权宜之计，未来我国应结合政治、经济体制改革的进展，适时扩大发债主体的范畴，至少要扩展至市、县一级。毕竟目前的分税制主要适用于中央与地方之间，至于地方的省以下财政体制，应当允许各省因地制宜，制定并实行不同的体制。当然，在横向层面，我国不仅省际之间人均财政收入有天壤之别，同一省内的各县之间人均财政收入也相差甚远，更别说全国范围内的县域差距。因此，倘若按照自治和分权原则，恐使落后地区的县级财政雪上加霜。对此，纵使不能实现严格的分权和自治，但可在地方财政自主的基础上，利用财政转移支付制度对事权、财权的不匹配状况予以矫正安排。