生态环境具有典型的公共物品属性，它关涉社会公共利益和民众幸福生活的广度和深度，按照传统的市场经济逻辑，政府负有积极的环境保护义务。一直以来，政府依托于法律法规建立起了一套命令控制式的行政管制体系，在环境保护中发挥着基础性的作用。这种以政府为主体以企业为作用对象以法律法规为依托以技术手段为支撑的环境治理称为单一主体的治理模式。单一主体的环境治理模式认为，政府是生态环境治理的唯一合法主体，政府的目标是实现社会整体的福利最大化，环境损害主要是由于法律法规的缺陷和技术手段的落后导致的。因此，政府工作的重点是完善环境保护的法律法规和提升环境治理技术和手段，约束环境活动中企业和个人对环境的损害行为。在“仁慈的政府”的假设之下，环境治理的研究围绕生态红线制度、排污权制度、主体功能区规划、生态补偿制度、生态修复、环保法律制度等展开。但是，随着经济的发展，生态环境问题呈现了多样性与深广性交织、复杂性与技术性兼具的特征，在密集的监管下，环境损害行为也更加隐蔽，更加难以监测。与此同时，在社会综合治理层面形成了多元共治理论，推动了社会治理由政府管治迈向公共治理、由单一治理迈向多元共治、由硬性管制迈向柔性监管的多元主体共治秩序的形成。环境治理的多元共治治理模式正是在对单一模式的反思和对社会综合治理理念的借鉴中形成的一种新型治理模式。
多元共治模式中的主体，在国外的研究中一般指公共机构、私人机构和非营利组织，我国的话语体系表达则是指政府、市场与社会组织，它们分别代表环境治理中的政府机制、市场机制和社会机制。为了更细致地分析，政府也常常被划分为中央政府、地方政府。由于环境问题常常是跨地区和跨部门问题，因此在多元治理模式下，中央政府和地方政府、地方政府和地方政府、地方政府内部各部门之间的关系是环境治理研究的重要内容。政府在多元治理体系中处于基础和核心地位，引入多元共治，是为了解决政府在治理能力不足的问题，因此它与单一治理模式一样，关注于政府能力建设的问题。政府专注于环境法律法规与政策的制定与执行、环境监管体系的调整与优化、环境信息公开、环境保护的宣传教育、环境监管与环境问责以及为企业、社会组织和公众参与环境治理提供相应的制度设计与安排等方面。企业既是重要的市场主体，也是生态环境损害的直接责任主体，因此，要推动企业从传统的受管制者、受规制者和被动守法者向积极参与者、自我规制者和主动守法者的角色转变，通过将环境保护和治理的理念纳入生产经营与战略决策之中，在环境保护与经济效益之间实现最佳平衡。社会公众不仅作为监督力量而存在，也与各级政府建构起制度化的政策咨询机制，影响决策过程和结果，同时作为一种独立力量的存在，有效约束公权力的扩张。公益性社会组织以提供公共服务和公共政策倡导为己任，致力于满足多样化、专业化的社会需求，弥补政府管不了和管不到的社会空白地带。社会组织和公众作用的发挥，有赖于处于基础和核心地位的政府是否提供了有效的意见表达渠道和监督平台，这也体现了在环境治理中政府核心地位。多元共治的思想为我国决策部门所提倡，如党的十九大报告针对生态环境保护与治理问题提出了“构建政府、企业、社会和公众共同参与的环境治理体系”的指导思想。