一、引言

自2009年以来，国务院、发改委等部门出台了一系列关于抑制和淘汰落后产能的指导性文件，特别是在2013年10月《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》【国发[2013]41号】出台以后，化解过剩产能进入到加快实施阶段，各地纷纷出台方案制定实施计划，给出化解产能过剩的时间表。河北省作为化解产能过剩的重点省份，在2014年2月出台了《化解产能严重过剩矛盾实施方案》【冀政[2014]14号】，计划大力推进“6643工程”，到2017年化解6000万吨钢铁、6000万吨水泥、4000万吨煤和3000万标准重量箱玻璃，这意味着河北省将面临约55万职工的再就业与安置任务。每一个职工背后都承载着一个家庭，做好化解产能过剩中的就业与职工安置工作意义重大。

失业保险制度是指国家通过立法强制实行，由政府、雇主和雇员共同筹资建立失业保险基金,对法定范围内的劳动者因非本人意愿遭受失业风险而暂时失去工资性收入之时,提供物质帮助及就业服务的一种社会保险项目。与工业化和市场经济发展相伴而生的失业保险制度在解决非自愿失业中应该且能够起到重要作用。失业保险的功能主要有三，一是保障失业者基本生活，二是促进失业者再就业，三是预防失业。目前，西方国家的失业保险制度多已实现三大功能并重，而我国长期以来失业保险的功能主要体现在保障失业者基本生活方面，促进就业功能不足、预防失业功能更显微弱。近年来我国失业保险功能在实践中经历过三次扩展性尝试，一是2006年1月由国务院批准发起、东部7省（市）开展的适当扩大失业保险基金支出范围试点工作，试点一致延续至今；二是2009年和2010年，金融危机爆发后，政府出台了多个稳定就业的政策，其中涉及失业保险援企稳岗的措施；三是近几年针对化解产能过剩过程中产生的大量富余人员，政府出台了失业保险支持企业稳定岗位的系列政策性文件，以帮助企业解决涉及职工再就业与安置问题。课题组近期就使用失业保险基金援企稳岗情况对河北省邯郸、邢台两市相关部门及企业进行了实地调研，发现了诸多有待解决的问题。本文将以本次调研资料为背景，在辨析失业保险在化解产能过剩企业职工就业安置中的功能定位和应有作用基础上，分析失业保险在化解产能过剩企业职工就业安置中的难点及问题，为进一步完善相关政策提供参考建议。

二、失业保险在化解产能过剩企业职工就业安置中的功能辨析

1.《失业保险条例》中对失业保险的功能定位

我国的失业保险制度作为国有企业改革的配套措施于1986年开始建立，以1986年7月12日国务院颁布《国营企业职工待业保险暂行规定》为标志，伴随经济体制由计划向市场改革的深化，国务院于1993年4月发布《国有企业职工待业保险规定》而替代《国营企业职工待业保险暂行规定》，但是，我国的失业现象直到1999年1月12号，国务院颁布《失业保险条例》（以下简称条例）之后才在官方文件中得到正式承认。条例的出台标志着我国适应社会主义市场经济体制并作为稳定机制之一的失业保险制度基本确立。条例吸收了过去十多年失业保险制度建立和发展的实践经验，借鉴了西方市场经济国家的有益做法，在许多方面对原制度做了重大调整和突破，失业保险的覆盖范围、基金的筹集、基金的使用和管理等朝着更适应社会主义市场经济体制的方向进行规范。条例的第一条提到“为了保障失业人员失业期间的基本生活，促进其再就业，制定本条例”，这就把失业保险的功能定位在保障生活和促进再就业两个方面，而目前西方国家所倡导的预防失业功能，在条例中没有提及。

2.失业保险功能扩展的政策性探索

实践中，我国失业保险的功能长期以来主要体现在保障失业者基本生活方面，促进失业者再就业功能发挥明显不足，预防失业功能更是微弱。即使是保障失业者基本生活的失业保险金水平也是比较低的，一般为当地最低工资的50%-80%，具体比例各地有别。