城市扩张中失地农民再就业问题
调查与思考
——以栖霞区西岗街道观梅社区为例
一、研究意义及样本选择
城市扩张产生了大量的失地农民。农民的土地被征收的同时往往其不动产也被征收。近年来土地和不动产征收的补偿标准越来越高，失地农民在获得高额补偿的同时，再就业问题就被掩盖了。2004年中国社会科学院曾经研究失地农民就业的课题，在这前后这个问题是研究的热点，但近年来谈论这个话题减少。我们认为，失地农民的再就业应得到重视。高额补偿可能暂时掩盖了就业问题的重要性，但其重要性不因此而衰减。失地农民手中的现金在通货膨胀和其理财能力现实下，很难实现保持增值。补偿的房产按人头补偿，不具有完全的生活保障性，按面积补偿的多余房产虽有类似现金的保障性，但考虑这些房产多在城郊，其价值和房租要低于城区，即使现有价值在中国房地产是否泡沫还不确定的情况下，其对生活的保障性也是不确定性。而就业才是他们稳定的、长期的、可预期的保障。城市化的趋势和十八大确立的城镇化发展战略，可以预见失地农民群体会越来越庞大，所以，必须重视失地农民的再就业问题。不可否认，围绕失地农民引发的群体事件和重大影响突工业发事件在增加，尽管大多数不都由再就业直接引发，但再就业的现实困难、焦虑感引发难以满足的拆迁、补偿的高诉求是这些事件产生的重要原因。所以解决好城市扩张中失地农民的再就业问题具有重大的现实和长远意义。本研究着眼于城市扩张中失地农民再就业问题，不涉及农村城镇化、工业化过程出现的问题，力图通过对现有再就业现状调查，发现就业中存在的问题及完善空间。
基于城市扩张中失地农民再就业问题研究的视角，本研究选择的样本是栖霞区西岗街道观梅社区。栖霞区从地理位置上讲，是典型的南京市城乡结合区域。西岗街道成立于2009年8月，是城市扩张后由农村建制转化为城市区划的街道。观梅社区是该街道的三个征地拆迁安置小区之一，共有居民109幢，4216户，实际居住人口7611人，95%是拆迁安置户，其中，2005年入住户失地农民116户，2006和2007年拆迁入住的有1250户，其余2010年后拆迁入住。居民的就业调适期有1年到8年不等，有丰富的就业经历。所以，从社区的位置、性质和时间上看，观梅社区都具有现实代表性，适宜作为调查样本。
此次调查进行于2013年7月份，采用随机抽样、现场发放问卷、现场回收问卷的方法，共发放和回收问卷 200份，其中有效问卷 195份。同时采用访谈法以弥补问卷的不足，获得了较为全面的信息反馈。
二、基本现状
通过分析调查问卷及总结访谈信息，观梅社区失地农民就业呈以下特点：
1、不能实现充分就业
调查的 195 人中适龄劳动力（男60岁、女55岁有劳动能力的人）为 158人，目前有127人已就业，约占 80%，有 31人仍处于失业状态，约占 20%。显然，在工业程度高、商品交易市场发达、整体城市化水平高的西岗街道，失地农民就业率与之就业环境是不对称的。
2、就业质量普遍低下
如果以就业岗位的劳动消耗与报酬衡量就业质量，就业质量普遍低下。强度大、待遇低、工作环境恶劣的工作具有普遍性。127人中从事的纯体力劳动人有36人,从事简单技能劳动的有59人,从事轻度体力劳动的有32人。他们的月收入一般在 500～1000 元左右，平均水平为800百元左右，达到 1500 元以上的很少。从事加工业、建筑业20人,占15.7%；一般服务行业如保洁、保安、后勤服务、家政服务的27人,占21.3%；个体经营的49人,占38.6%；打零工的24人，占18.9%；其他7人,占5.5%。
3、已就业岗位稳定性差
这里的稳定性以签订劳动就业合同和就业在一年以上两个标准来衡量。其理由在于没有劳动就业合同客观上用人方可以随时辞退，主观上就业人心理上没有稳定感，稳定感显然是岗位稳定性的重要内容。就业在一年以上衡量主动失业。调查结果显示只有58.5%的人有稳定的就业岗位,有41.5%的人处于工作不稳定状态。
4、择业理想与现实差异较大
回答“您愿意选择的就业单位是什么类型？”74.5%的人选择首选机关、事业单位以及国有企业，首选自主创业、个体企业、或其他的25.5%。回答“您认为要再就业月均收入应在多少元以上？”950一1000元的仅占20%，期望值1000一2000元的比例为44.5%，期望值在2000元以上的为35.5%。工作环境和报酬的期望值与现实有较大的差异。
5、性别和年龄对就业影响较大
失业的31人中，21人在51岁以上，其中女性13人；打零工的24人中，18人年龄在45岁以上，其中女性11人。在问及“在就业过程中，不挑选职业的情况下，您是否感觉就业困难？”，41岁以上的男性有82.3%回答“困难”或“较困难”，比41岁以下的男性回答相同问题高33.1%；35岁以上女性有87.2%回答“困难”或“较困难”，比41岁以下的女性高37.1%。女性就业困难高于男性，无论在男性还是女性中，年龄越大，就业越困难的现象十分明显。
三、原因分析
1、文化技能先天不足
调查显示，失地农民中，小学以下文化程度占 30.8%，初中文化程度占 28.2%，高中占19%，专科及以上文化程度占 22%。由于文化基础薄弱，学习能力比较弱，适应市场能力也较弱。许多农民在失去土地后，希望从事非农就业，然而由于缺乏相应的文化素质以及第二、三产业经营的技能和经验。尽管西岗街道周边是高新技术园区，但产业科科技含量高，需要的技术工人需要一定技术专长，虽然就业机会多，但也无缘，只得在落后、技术要求水平不高的行业就业。
2、维权能力不高
失地农民职业不稳定、薪酬过低在一定程度上与失地农民对劳动市场中权利义务不熟采有关，缺少长期城市职业劳动权利的维权知识和能力，不知道就业有权利签订和执行劳动合同、有获得最低工资以上薪酬和合理福利的权利、企业有依法履行社会保障方面的义务，在劳动纠纷中处于弱势方。
3、就业培训不完善
当前对失地农民的就业培训水平还处于较低的水平，其一，普遍以街道和社区为主体组织的培训。街道和社区的组织能力有限，只能开展普通技能、集中化就业培训，很难满足再就业所要求专业化和个性化，如调查显示培训主在集中在育婴、家政、叉车驾驶、绿化工、水电工等领域。其二，培训的面不广，这与街道和社区组织的能力不高有关，调查显示只有部分参与了培训。其三，培训质量不高。街道和社区不是专门培训机构，组织的临时培训难以保证质量。其四、大规模系统性培训的经费也不是街道和社区能承担的。
4、再就业中介服务范围有限
街道和社区有经常性再就业中介服务平台，但这个平台与社会性平台差异不大，更多是承担的是就业信息的收集和发布。其一，服务的深度不够，缺少针对失地农民需求和技能个性化的深入主动服务，其二，中介服务范围还局限在工作岗位的介绍上。就业除岗位就业，还有自主就业、投资就业。城市失地农民与一般的失业不同，失地往往和不动产征收有关，土地和不动产征收过程中往往有可观的现金和房产补偿，他们不缺自主创业资金和投资资产，所以，在技能不能满足市场竞岗要求时，他们更有自主创业和投资就业的愿望，创业信息和投资渠道更为他们所需。显然，现在的中介服务范围还有待拓宽。
5、宏观政策扶持不足
在失地农民就业扶持政策方面政府的政策比较缺乏的。现在农民可以享受国家的粮食直补等各种优惠政策,而失地农民在失去土地后没有可行的具体的就业扶持政策。失地农民问题不简单是个经济补偿问题，货币补偿仅仅是对其财产性损失的弥补，就业能力和机会的丧失并不因此得到弥补，促进再就业是政府伴随征收所产生的当然责任。政府应当在再就业、自主创业等方面出台具体的、有实质内容、细则化的促进政策。现在各地出台的再就业政策是自主性政策，既不统一、水平不高、也缺少制度刚性。
三、完善就业保障基本途径
1、坚持市场化的再就业方针##end##
尽管我们认为政府对失地农民的再就业超出一般人再就业应当承担的责任，但不认为因此就应当将失地农民的再就业问题完全承担下来，更不主张政府突破市场规则，运用影响力强制社会接受失地农民的再就业。劳动力交易的市场化是市场经济的重要组成部分，坚持失地农民的再就业市场化是社会主义市场经济背景下不可突破的底线。坚持市场化的再就业方针就是坚持按失地农民的知识、技能和用工方面的岗位需求进行劳动力配置，坚持失地农民、用工方的就业自主权和用工权，不能违背双方任何一方的意愿强行配置。失地农民和用工方的意愿是再就业的主要动力源，政府只能承担促进者、帮助者、协调者、搓和者的角色，提供能力提升、信息服务、困难援助的责任。
2、建立分类分层的就业培训体系
技能是制约失地农民再就业的主要瓶颈，根本上解决失地农民再就业还是还必须依靠培训。首先要明确的是掌握再就业所需的技能并不是一个难度十分困难的问题，技能作为一种操作性能力，不同于系统知识需要长期的系统化的教育和学习，操作性能力主要是知识怎样做，对为什么只需要大致的了解，甚至有些工作不需要了解，正如我们会操纵机床、电脑，我们不必知道为什么这样做。目前社会上许多职业培训的周期也并不长。
所谓“分类”是指按职业类别培训。以失地农民的就业意愿、岗位意愿分别归类，以县区为单位组织培训，县区的劳动部门对需求量大的专业可以自己组织培训机构，对需求量小的可以委托社会机构培训。
所谓“分层”是指按年龄实施程度不同的培训。根据效益原则以及个人意愿实施深入度不同的培训。一般来说，年龄过大，从投入和收益比较角度，不宜安排投入高、专业性强、周期长的培训；年龄过大的失地农民的接收能力、培训意愿也不是很强。对这部分的培训着眼于“短”、“平”、“快”的项目。适宜按退休年龄为标准倒推年限，按每5年档次，设置不同培训深度的项目。对于年轻的失地农民完全可以安排进职业技术学校学习。
建立分类分层的就业培训体系完全有可行性。现在国家大力推行职业教育，不仅中等职业教育不收费，而且还向学生进行补贴。只要将失地农民的培训纳入中等职业教育体系即可。现在中等职业教育在初高生并不受欢迎，选择中等职业教育是他们受普通教育招生政策限制进入不了普通学校，不得已的选择，相反，失地农民出于生活的考虑，有更强烈的动机学习，获得一技之长和谋生手段。我们甚至认为将职业教育的重点向失地农民倾斜，可能更有利于职业教育的兴盛。
3、完善就业促进服务机制
以现有的就业促进服务机制为基础，扩大就业促进服务的范围的深度。其一，建立岗位政府购买制度。对替代性强、技能要求不高的岗位，如保安、保洁、驾驶、简单的后勤服务，可以由政府与用人单位协商购买，提供给年龄大、就业竞争力不强的人。其二，添加自主创业和投资服务项目。街道和社区或以聘请专业人士、邀请专家学者以志愿者身份为有自主创业和投资的失地农民提供市场信息、投资信息服务，创业和投资可行性、经营咨询服务。其三，对现有就业促进服务进一步深化。根据不同失地农民个性需求提供就业服务，变被动提供信息为主动帮助寻找机会，就业促进服务应当走出办公室到失地农民心中，到用人单位；变初次就业促进为长期跟踪服务，努力帮助失地农民就业稳定化。
4、完善宏观政策
在城市化和城镇化背景下，失地农民再就业将是一个长期存在的问题。要保证失地农民再就业良性发展，形成长效机制，必须从国家层面、宏观政策上着手，出台有力度的可操作性政策。其一，要对失地农民再就业的公共支出作为独立的预算项目。如其未来在失业救济、最低生活保障上支出，不如加大培训支出，“授人以鱼，不如授人以渔”。其二，要将失地农民的培训纳入中、高等职业教育体系，这既有利于解决失地农民的再就业问题，也有利中、高等职业教育事业的发展。其三，对失地农民的自主创业给予准入、手续、税收、补贴上的优惠政策，作为专门条款列出。其四，进一步加强街道和社区就业服务机构的建设，加强力量，提高预算，完善就业服务机构的考核、责任机制。
