论《民办教育促进法》的意义及面临的问题
摘要：
《民办教育促进法》将我国民办教育事业引入了一个依法管理、依法发展的法制化轨道，解决了多年纠缠不休的营利与合理回报问题，将对我国的民办教育事业的发展起着巨大的推动促进作用。同时《民办教育促进法》的实施又面临着完善法制化环境，观念的转变，权利与权力的制衡，法律条文的落实等问题。
关键词： 法制化 营利 合理回报 观念转变 法律条文
据统计，截至2009年6月19日，全国共有具备颁发学历文凭资格的民办高校334所，占全国普通高校总数的14。76%。2008年，全国民办高校共有本、专科在校生401。3万人，占全国普通高校本、专科在校生总数的19。85%。《民办教育促进法》于2002年12月28日由九届全国人大常委会第三十一次会议通过，共分十章六十八条，以实施科教兴国战略、促进民办教育事业健康发展、维护民办学校和受教育者的合法权益为宗旨，对民办学校的设立程序、组织活动、资产财务、管理监督、扶持奖励、变更终止等都作出了规定。
一、《民办教育促进法》的重要意义
（一）将把我国民办教育事业引入一个依法管理、依法发展的法制化轨道。《民办教育促进法》的颁布及实施，意味着教育行政部门对民办教育事业的管理必须严格依照法律的轨道进行，一切与法律相违背的行为都是违法的，并要对其行为所造成的后果承担相应的法律责任；制定的一切与法律相抵触的政策法规也都是违法的，从而会导致被撤消的法律后果。另外，民办教育举办者也必须依法经营管理民办学校，否则其行为也是违法的，从而要承担相应的法律责任。我国民办教育事业的发展将步入一个法制化的时代。
（二）解决了多年纠缠不休的营利与合理回报问题之间的争执。《民办教育促进法》第五十一条规定：“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得回报的具体办法由国务院规定。”关于“回报”问题的这一规定，其意义深远：
第一，廓清了长期以来一直争论不休的回报与营利问题的关系。学校的经营总会有一个经营结果：或亏损或盈余。出现盈余时，提留了相关基金后，必然要对这部分盈余进行分配。正如我国知名学者厉以宁所言：教育法规定教育机构不以营利为目的。但我们必须区分两个概念，一个是教育的性质，教育应是非营利性的。另一个概念是办学结果，办学结果有了结余，并不意味着就是营利性的。民办教育，如果精打细算，创收开源，会有营利的结果，但不能把它的性质和经营结果混为一谈。
第二，解决了法律之间是否相抵触的这一重大认识问题。我国《教育法》第二十五条明确规定“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”，照此理解，如果民办教育促进法规定出资者可以取得合理回报，那就直接违背了《教育法》的这一规定，而《民办教育促进法》是《教育法》的下位法，规定的内容是不能与《教育法》相抵触的，否则其规定无效。现在，《民办教育促进法》通过对这一问题的界定，自然地就解决了长期以来人们对营利问题的认识，也解决了由此带来的法律之间是否相抵触的问题。
（三）将对我国的民办教育事业的发展起着巨大的推动、促进作用。首先，它将极大地调动社会力量的办学积极性，吸引大量的社会游资进入教育事业领域，解决办学经费短缺的现实。其次，有利于教育事业经济效益的优化，再次，将更为有效地把竞争机制引入教育事业领域，促使公办学校更加注重教育教学质量的提高，直接推动我国整个教育体制的变革。
二、《民办教育促进法》面临的现实问题##end##
（一）如何建立一个完善的法制化环境问题。对于《民办教育促进法》所需要的法制环境来说，目前最为迫切的是：第一，建立完善的法律规范体系。要保证《民办教育促进法》得到切实的贯彻，首先必须有与之相配套的法律法规，如实施细节等。另外，《民办教育促进法》基本上是关于实体性的内容，为了得到公正的实施，必须有保证其实施的程序性法规。再次，由于我国地域广阔，且各地环境、条件千差万别，因此，各地应针对本地的实际情况，在遵循
基本原则的前提下，制定一些地方性的相关法规。第二，冲突法律规范的解决机制。《民办教育促进法》把民办学校界定为“公益事业，是社会主义教育事业的组成部分”（第三条），“民办学校与公办学校具有同等的法律地位”（第五条）。《民非企业登记条例》第二条把“民办学校”界定为“企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织”。而我国《税法》则规定“凡民办非企业单位都要向国家交纳税款”，民办学校当然属于非企业单位，按这一规定，民办学校属于应纳税的范围，而《民办教育促进法》又把民办学校列入社会公益事业范畴，两者之间存在非常明显的冲突现象，而且也与法律规定的与公办学校具有同等法律地位的定位相矛盾，对公办学校不收费而对同类别的民办学校收费，这是一种事实上的歧视。对这种情况，应坚持特别法优于普通法的原则。我国《税法》是针对所有民办非企业单位的，从这一点上来说，它属于普通法，而《民办教育促进法》则专门针对民办学校的，应属于特别法，因此，在这一问题上，《民办教育促进法》的效力应高于《税法》。
（二）观念的转变问题。《民办教育促进法》的颁布及其实行，意味着政府对民办教育事业的管理必须依该法的有关规定进行，为此，要求执法者的政府从过去那种依政策直接参与介入民办教育事业的观念，转变为一种依民办教育促进法间接地监督、引导民办教育行为的观念。为了实现这一观念的转化，要求教育主管部门实现自身角色地位的转变，即其对我国民办教育事业的管理必须以一种居中裁判者的角色去对待。为了保证政府教育主管部门的居中裁判性的最终实现，最起码必须做到以下两点： 第一，对民办教育事业实行国民待遇原则。国民待遇也就是说对我国的各级种类教育都必须持公平地对待，不能对其它类教育存有偏见和歧视。目前存在的较突出问题有：一些基层政府和部门视民办教育为公共管理的“另类”，视民办教育为教育产业的“另类”。另外，有人认为民办学校可有可无，如果没有民办学校，政府也能办好每一所学校。有的政府官员认为，民办学校是“以营利为目的”，与其让民办学校“赚钱”，不如让政府和公立学校“赚钱”。诸如此类看法实际上就是对民办教育的一种不公正待遇，这是有违于国民待遇原则的。第二，确立现代的公共政府理念。现代公共政府理念实际上是一种服务理念，即把为各级种类教育事业必须提供平等的服务作为自己的首要职责。树立公共政府理论是保证《民办教育促进法》准确实施的前提。因为，只有树立服务理念，政府才能真正退出一般性公共教育竞争领域，把办学竞争的利益和责任“归还学校、回归社区”，从而重建政府对公立教育的均衡化公共教育财政资助框架，包括对社会弱势人群的倾斜政策；也只有这样才能从过于微观、具体、细致的管理职能中退出，把办学的微观职能“归还校长、回归学校”，从而使政府逐步确立现代公共管理的宏观职能。最终为保证法律实施的公正性提供坚实的基本前提条件。
（三）权利与权力的制衡问题。民办教育促进法涉及到两个层次权利与权力的制衡关系问题。第一层是民办学校与政府教育行政主管部门之间权利与权力的制衡关系；第二层是民办学校与教职工和学生之间的权利与权力之间的制衡关系。第二层制衡关系目前还是基本能够实现的。因为，教育行政主管部门作为民办教育促进法的执行者，有义务保障受教育者和教职工权利得到切实实现，如果民办学校出现侵犯他们权利的现象，可以通过教育行政主管部门解决。这里重点论述第一层次的制衡关系问题。《民办教育促进法》对于民办学校来说是一部权利法，它概括了民办学校所具有的基本权利。这些基本权利能否真正地实现，政府教育行政主管部门严格执法只是条件之一，必须对政府教育行政主管部门的权力行使过程设置必要的制约机制，以保证民办学校的权利得到全面的实现。从目前的情况来看，这种制衡机制相当不健全，因此，如何设立一个有效的监督机构以促使教育行政主管部门真正严格执法，对于民办学校所拥有的权利的实现意义深远。
（四）法律条文的落实问题。《民办教育促进法》各条的规定都具有相当的概括性，可以这样说，对于每一条文的规定都涉及怎样落实的问题。如营利、回报问题。《民办教育促进法》第五十二条规定：“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法由国务院规定。”这里涉及到一个相当实际的问题，即由于回报的比例通常是由各省（市、直辖市）规定，这样就不可避免地造成教育资源的不合理流动问题。因为，如果相邻省份所规定的回报比例高，那么它就能吸引大量的教育资金进入该省，从而造成资金流出地教育资金的短缺，进而影响到各省（市、直辖市）整体教育水平发展的平衡性问题。因此，必须制定一个既切合各省实际，又有助于各省教育资金合理流动的回报比例，是一个与法律的这一规定同等重要的问题。再如中介组织的培育问题。《民办教育促进法》第四十三条规定：“国家支持和鼓励社会中介组织为民办学校提供服务”，关键的问题在于：是否以后成立的中介组织只为民办学校提供服务，而公办学校的相关事项则由另一机构来解决。如此的话，这种中介组织所提供服务的权威性值得怀疑。《民办教育促进法》的落实问题涉及的是相关配套政策法规的完善问题，唯此，《民办教育促进法》才能得到真正全面的实现。
参考文献：
1、 劭金荣 《中国民办教育立法研究》 人民教育出版社 2001；
2、 《中华人民共和国民办教育促进法》，http://www.yuloo.com/mbgx/cjf/
