五、事权划分的保障机制——民主控制与法治化分权
（一）事权划分的民主控制
从某种程度来看，财政支出民主比财政收入民主更重要。因为它直接关系到政府权力的廉洁行使和公共利益，特别是弱势群体利益的保障。[ 张雪梅、毛新民：《论人大财政权的民主监督本色与改革进路》，《人大研究》2011年第3期。]政府职能的定位有利于从法律上对公权力进行约束，公共产品层次划分有利于事权划分的明确、清晰，使得事权划分能够规范化，对行政层级设置的探讨，能够解决当前层级过多带来的事权的推诿和下沉等不规范现象。而这三个维度的改革都需要凸显民主理念，方能保障事权划分的科学性和合理性。首先，政府的本性需要民主机制加以克制。就政府的本性而言，它天生具有破坏民主的逆反性。如果说农业社会的统治者集团是坚决不承认民主的，那么，现代政府从民主诞生之后，就开始想方设法挤压民主在政府中的空间。因此，基于政府对民主的威胁，事权划分中的民主控制相当关键。[ 楚迤斐：政府职能的进化：逻辑与历史统一的维度，《河南师范大学学报》（哲学社会科学版）2015年第1期。]其次，公共产品的层次性决定了事权划分中的民主控制。从逻辑上讲，既然公共产品是分层次的，地方政府有提供地方公共产品，才能的职责，而地方公共产品的需求和数量来自于地方的民众，因此只有通过民主机制，由个人选择地方公共物品的数量、规模、规定公共物品的提供次序，才能实现各地区民众在公共物品决定方面的权利。[ 刘剑文：《中央与地方财政分权法律问题研究》，人民出版社2009年版，第9-10页。]再次，公民权利的保护需要民主予以保障。行政层级的设置是关乎公权力如何组织的范畴，权力的组织形式与权力行使的合法性密切相关，直接关系到公民的切身利益，基于公民权利保护的角度，在行政层级设置改革中公民的民主参与和决策必不可少。
事权划分中的民主控制包括以下阶段。第一，事前民主。即各级政府在事权划分中平等地位的确定。第二，事中民主。即事权划分过程中的民主控制。第三，事后民主。事权划分结果的民主监督和评议。
（1）事前民主
事前民主包括事权划分参与主体地位的平等性、以及民主参与的可能性。在政府层面，要改变以往行政型分权的思路，确立各级政府在法律制度基础上的平等性分权。尽管我国是单一制国家，可考察我国建国以来的历次财政改革，充满了财政联邦制的影子，郑永年更形象地称我国的财政分权体制为“行为联邦制”。可见，在我国各级政府之间是有着协商、博弈的实践基础存在的。接下来要做的就是，如何构建双方谈话的组织机构和相关制度来保障这种互动的常态性和合规性。在民众层面，政府要创造条件保障民众对事权划分的民主参与。例如，各级政府公布要及时公布与政府履职相关的信息并保障民众能够获得，通过微博、微信等自媒体和报纸、广播、办事机构等传统媒介来接受公民的建议和质询，通过宣传教育等方式提升民众的公共参与意识、扩大民众对政府事务的日常参与。在政府层面，涉及共同任务事项或法定义务办理事项时应有“中央”与“地方”协商机制之建构。同时，法律之实施须由地方负担经费者，于制定过程中应予地方政府充分之参与，与地方政府协商，且应就法案实施所需财源，于事前妥为规划。
作者：王奋飞