改善党群关系与干群关系的制度路径研究

                  ——以信访为对象

摘要：党群关系是党的执政合法性的基础。信访应该被视作为党与群众之间直接的政治沟通途径，是实践群众路线的核心制度。“用群众工作统揽信访工作” 是新时期党对信访工作的总体指导方针，也是信访制度创新的基本方向。党群关系的本质是干群关系。信访工作既是干群关系的晴雨表，也是锻炼培养干部的重要途径。

关键词： 党群关系；信访；干群关系；社会风险

                          Perfection of Petition System from the perspective of  Relation between the Party and the Masses

Abstract: The relation between the party and the masses is the basis of the party's legitimacy. Petition system should be regarded as a direct channel of the political communication between the party and the masses, which is the nuclear practice of the mass line. "Mass Work should guide for petition work". It is the basic direction of the petition system innovation. The nature of relation between the party and the masses is the relation between the cadres and the masses. Petition work is both a barometer of the relationship between cadres and the masses, and important way to train the cadres.

Key words:  relation between the party and the masses ；the relation between the cadres and the masses；petition system; Social risk

“用群众工作统揽信访工作” 是新时期党对信访工作的总体指导方针。对此，基础理论的研究还显薄弱。为什么说信访是新时期党的群众工作的重点？信访与党群关系、干群关系的内在发生机理，借此完善信访工作的基本思路等。这些是需要我们解决的重点理论问题。

一、           党群关系：执政合法性基础

党群关系是党的执政合法性的基础。合法性(legitimacy)是与政治是紧密联系在一起的一个涉及多学科的复杂的综合概念。其本质关注的就是政治权力来源的问题。合法性的探讨就是在寻找统治的正当性，只有正当性才能实现可持续性。一般来说，合法性主要来自两个方面：形式合法性是法律意义的，而实质合法性则是道德意义。相对来说，实质合法性是更为根本的。“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值，执政党的政治合法性问题在现时代则集中体现为执政党的伦理道德问题。”[1] 作为无产阶级政党，我们党的合法性基础就是最广大人民的根本利益。党的历代领导集体都对此作出了明确的理论阐释。党在不同历史时期，为最广泛人民群众争取最为关切的核心利益是党基本使命。在这一过程中，党也形成了群众路线的观点和方法。“我们党能够切实把群众观点和群众路线从理论和政策形态转化为实践形态，溶化在党的全部活动之中。”[2]  因此，对于党群关系应该从巩固完善党的领导的高度来认识。“从政治合法性的角度看，党群关系绝非是一般意义的社会关系，党群关系的变化波动客观上成为政治合法性的晴雨表。”[3] 不同历史时期，党群关系具有不同特征，也要面对不同的挑战。党和政府在这一过程中不断调整执政方式以适应不同时期党群关系的政治生态环境。“党群关系的状况受到政党的方针政策、党员干部作风、政党的群众工作状况、群众的素质、社会环境等多方面因素的制约。”[4] 新时期党群关系与历史上任何时期相比都更为复杂。这点学术界关于转型期的利益分化已经做过很多论述。利益多元势必产生价值多元，这对协调利益冲突带来很大困难。群众自主意识的增强也增加了利益调整的难度。新时期党群关系的核心就是处理好强势群体与弱势群体的利益整合问题。执政党通过对各利益主体之间的利益关系进行协调，缓和利益主体间的矛盾和冲突，形成有机的社会利益共同体。执政党进行利益整合的目的是把利益冲突减少到最低限度并控制在秩序的范围内，保持利益系统内部的动态平衡和稳定，从而维护良好的党群关系，保证整个社会的和谐稳定。[5]党和政府的决策需要全面了解各方主体的利益诉求，既要坚持维护大多数主体的利益，也有必要照顾少数特殊群体的诉求。这当然需要畅通、有效的民意沟通路径。不仅决策过程，执行过程也需要群众参与和监督。实践中很多党群关系的矛盾正是出在工作方式方法和干部的品行素质方面。

康晓光，孙力平等提出应该警惕这样的危险：只有强势群体能有效地影响政策、造成有利于其利益格局的局面，而其他社会群体却无法对政策施加有效影响；国家机构无法在所有社会群体面前保持公正性，更缺乏自主性，总是偏重照顾强势群体的利益，使占人口大多数的弱势群体的利益被牺牲。随着知识精英和经济精英崛起，工人和农民的地位下降，由此可能导致“断裂“的精英/大众二元社会结构。[6]因此，树立党的执政合法性基础需要从“民本”、“民生”的角度，尤其重视对于这类群体的利益保护。这类群体应该被置于社会发展的中心位置，而不是“反射性”的或是“边缘性”的地位，这对于巩固党的执政基础具有重大意义。“实现、维护、发展好最广大人民群众的根本利益，平衡各种利益冲突，是密切党群关系的最有效的手段。”[7]

二、信访工作：党的群众路线重要制度

信访应该被视作为党与群众之间直接的政治沟通途径，是实践群众路线的核心制度。用当代的政治学理论来看，群众路线本质上就是一种政治沟通。政治沟通是指传递政治信息、交流政治思想的全部活动。基于群众路线的政治沟通应该，“坚持问政于民、问需于民、问计于民”，其本质是党和政府向普通群众吸取民意的重要活动。信访自革命战争年代诞生起，既是最具中国特色的群众路线的制度之一。建国后，国家科层制度体系建立，但信访地位并未削弱。信访制度建立的初衷即使作为政治参与和利益表达机制，反对官僚主义，坚持群众路线构筑政权的合法性基础。公民有序的治参与和利益表达，实现政府与社会之间的制度化沟通，是构筑政权合法性的要手段。1953年1月，毛泽东同志要求结合整党建党及其他工，从处理人民来信工作入手，整顿官僚主义作风”。[8]##end##

与一般的国家制度不同，信访的制度化与规范化经历了复杂漫长的过程。在不同历史时期，信访活动表现为不同的时代特点，所发挥的作用也不尽相同。但是总体上，信访都是作为超越科层制官僚系统的便捷民意沟通渠道。总体看，历史上信访作为一项国家制度的地位始终处于变动之中，但基本的趋势是信访的总体地位在加强。这是由于信访制度灵活便捷的优势与特定时期社会发展与人民群众的需要相契合。历史上的二次信访高潮分别发生在“拨乱反正”和“改革深化”，正好是改革开放中两个重要节点：前者清理历史遗留的错误的政策、思想，奠定改革开放的基础；后者调整过分强调经济增长的方针，提出了“统筹兼顾，经济、社会、环境全面可持续发展”的“科学发展观”。这绝非是时间上的偶然。马克思主义原理告诉我们“人民群众才是历史真正创造者”。党的路线、方针政策的出发点来自群众，最终的归宿也是群众。应该承认，信访作为最具中国特色的民意表达途径，尽管还并不完善，但是在不同历史时期对中央政策的调整、实施起到巨大推动作用。

新时期信访已经被中央确立为新时期党的群众工作的重要组成。信访的历史已经证明其政治价值：作为党和政府密切联系群众，改善执政的重要社会主义民主制度。党中央提出“以群众工作统揽信访工作”，因此，应该认识到信访工作本身就是新时期群众工作的重要代表。信访工作丰富了群众工作的理论。新时期信访工作的首要任务是有效化解各种社会矛盾，向群众宣传解释党的政策纲领。中央提出：“完善党和政府主导的维护群众权益机制，……畅通信访渠道，引导农民群众依法理性表达合理诉求、维护自身权益。”在新的形势下，以信访听证、信访代理、网络信访为代表的信访制度创新为新时期的群众工作提供了重要的实践路径与发展方向。信访制度的发展很大程度与社会矛盾的发展变化和人民群众的实际需要密切相关。只有紧密依靠群众，才能推进群众工作的实践和理论创新。近年全国各地都开展了各级领导干部广泛参与的接访下访活动，及时就地解决群众合理诉求。这些都新时期群众工作的典型代表。

以群众工作统揽信访工作，已逐步成为全党对信访工作的共同认识和指导方针。各地方从利民、便民的角度，都在努力探索一条广泛、畅通、高效的信访途径。中央也在不断总结推广各地信访制度发展的经验，指出，应该形成“纵向到底、横向到边”的群众工作网络，形成群众工作大家做、共同做、就近做、随时做的良好局面。从近几年的经验看，信访制度正是从纵向和横向两个维度进行了制度创新，并且已经取得了一定的实效：一、信访机关自身权力和职能的强化。这方面的突出代表是沈阳市信访办事大厅的“一站式接待、一条龙办理、一揽子解决”的工作体制。这一体制将原来分割的政府各个部门的信访职能，将信访处理整合到统一的信访大厅中，赋予了信访局的对信访工作的协调权和监督权。这一制度在相当程度上解决了群众上访无门，部门互相推诿的问题。二、面向最基层开展的信访代理制度。这方面湖北恩施市、安徽凤阳县是突出的代表。群众张嘴 干部跑腿——这是近几年在我国很多县市实施的农村基层信访代理制度的生动总结。信访代理制度的推广为解决农村信访问题提供了重要的思路。把信访工作推向最基层，主动为群众排忧解难，是信访代理制度设计的初衷。其基本做法是在基层设置信访代理机构，由基层干部或者群众担任信访代理员，接受信访人的委托，代为向有关部门反映、处理信访事项。如果说信访机构职能强化，程序整合，解决了信访工作中横向维度的难点，那么信访代理制度的推进，则意在解决信访工作中纵向维度的难点。

信访由最初各级党政主要领导的“秘书机构”逐步发展到新时期社会管理的重要组成部分，这一重大的历史转变标志着信访的法律地位与政治地位的根本提升：信访作为基本国家制度的地位在逐步确立，更重要的是信访已经被确认作为新时期党的群众工作的核心制度。市场经济条件下的信访发展是新的形势下政治、经济、法律制度的改革的重要组成部分。未来信访制度将更加深入基层，采用更为主动方式满足人民群众更为多元的需求，涉及群众生活更为广泛的领域。同时，作为社会主义民主政治的重要组成，信访未来应该在引导、扶持群众参与公共决策、公共管理，培养群众公共意识等方面，将发挥更为显著的的作用。

三、新时期信访的突出问题与改革方向

新世纪以来，中国改革进入开放的加速期和深入期，经济社会发展达到前所未有水平，同时社会也面临的加速转型，利益多元化导致各种社会问题、社会意识更为复杂。社会风险与信访之间客观上存在着密切的关系。信访制度的作为当代中国群众诉求表达最为重要的途径，客观上反应了转型期社会风险。这一时期许多新的情况、新的矛盾、新的问题不断涌现，各方面的利益冲突也在更广泛的层面上涌现出来。 “信访洪峰”、 “信访风险”是这个时期的关键词。2003-2005年也产生了建国以来，规模最大的信访高峰。各种矛盾和冲突大量涌现，信访量急剧上升，集体上访、越级上访不断增多，信访面临着巨大的挑战。甚至在一定程度上，大量无序甚至违法的上访活动，已经威胁到正常社会秩序和国家机关工作秩序。这一时期，各级党和政府都承受了巨大信访压力，信访工作得到空前重视，信访的政治地位被提升到了前所未有的高度。也正是在这一时期，信访制度饱受争议，信访制度的改革进入了深水区。

“压力应对”是这一时期信访工作的首要特征。减少信访量，避免因信访激化社会矛盾，维护社会稳定——成为这一时期的工作重心。各地政府投入大量人力、物力、财力用于信访处理，信访机构组织、人员也得到了增强。同时，也对各种“非正常信访”[9]保持高度警惕。信访在一定意义上，被认为与“社会风险”、“社会问题”紧密相关。应该承认某些极少数上访确实可能扰乱公共秩序，但是不能将信访工作视作单纯的维稳工作。维护社会稳定是个长期而复杂的工作，需要全面、深入而动态分析各种因素。将分析问题的焦点过于集中到信访可能会影响判断的客观性和准确性。某些基层政府领导采用简单急迫的方式处理信访问题的思维定势是不可取的。信访本质上不仅不是社会风险的对立面，反而是化解、防范风险的重要手段。信访作为民意表达，群众监督的基本政治途径，保障其畅通、高效是基本原则。只有这样，才能保证作为“社会安全阀”的信访能正常发挥缓解压力，维护稳定的作用。

我国在各级党政机构、国有企事业单位都设有信访机构，但一直以来信访被主要看作是政府的工作。信访因此也在性质上也主要属于行政信访。党委一般来说主要是原则性指导，但是近年来是事例表明，党的领导与信访工作之间越来越形成紧密的联系。最近几年信访工作得到很大发展，各地出现了很多制度创新。其中有一个现象颇值得关注就是地方党委设立群众工作部。沈阳市于2010年4月7日又在市信访局基础上成立了“群众权益保障和投诉受理工作部”，直接将群众保障和信访工作归属到中共沈阳市委机关部门。[10]这一部门在河南省的个地级市也普遍设立。截至目前，河南全省18个省辖市、158个县（市、区）全部挂牌成立了党委群众工作部，用群众工作统揽信访工作，正在成为干部群众的共识。[11]其基本思路是当前作为政府部门的信访局同时作为地方党委机构，由党委统揽信访工作。这一制度创新可以被称为“党委抓信访”。

“党委抓信访”有助于增强信访制度的权威性，也为党与群众之间的政治沟通提供了思路。其直接针对的是信访工作的重要难点，受理案件可能涉及多部门、多层级的党政机构复杂的权力关系。由党直接领导，可以提高信访部门的权威性，协调各种关系，提高办事效率，强化责任意识。而且党委纪检部门也可以及时对可能涉及的侵害群众利益，非法乱纪的党员干部予以处理。这在很大程度上改变了过去信访工作中，扯皮推诿，就事论事的敷衍作风。

除此以外，笔者认为还应该充分发掘信访作为制度参与平台的重要价值。当前群众信访的首要动机是维护自身利益。很多情况下，信访群众容易出现“问事不问理”的情况，只关注个人的利益、主张的实现。而我们的信访制度也没有重视教育引导群众关心公共利益，关心党和政府的政策制度与制度构建。 “这种制度参与是非对抗性的，是基于平等对话与合作互动展开的。动员社会力量参与信访工作，有助于更好地维护人民群众的合法权益，而且也有助于争取群众对信访工作的理解支持，得以相对低成本、高效率的化解矛盾，并及时将问题处理在基层，防治矛盾扩大化。”[12]

应该说当前的信访活动的性质和目的应该说是比较含混的：既不是严格意义的合法性审查，也没有被纳入到民主政治的运行体系中。很大程度上还是处于属于问题处理、情绪安抚、压力应对的事务性阶段。如果信访工作仅仅停留在这个水平，不见得会产生良好的效果。如果仅仅从具体事件的合法性审查的角度或者说从公民个体权利救济的角度看，应该以司法为主体途经，行政信访为辅助途经。但是从民意沟通的角度看，信访还是可以发挥重要的作用的。尤其是执政党的各级党委，应该充分利用信访途径，实现与广大群众的政治沟通。为此，需要将信访制度构建成能够充分保护群众民主权利的政治沟通平台。这些民主权利包括公民行使知情权、监督权、批评权、建议权等。从这一角度看，信访又属于公益范畴。发展信访制度对于纠正执政偏差，发展社会主义民主具有重要意义。因此，应该将信访制度纳入到民主政治与民主法制的大范畴内，予以全局性的考量。

信访作为具有悠久历史传统的群众路线制度，在新时期民主政治中应该具有更为重要的地位。应该根据中国民主政治的特点，在执政党和人民群众之间建立更为紧密而有机的联系，为坚持和完善党的领导发挥重要作用。以环境为例，北京市筹建阿苏畏垃圾焚烧厂，因担心可能产生二噁英污染而受到附近居民的强烈反对。北京市信访部门协调环保局、发改委等多部门与群众进行耐心细致沟通，向群众解释当前垃圾围城的困局和传统填埋方式的弊端。在过程中也有国内多位技术专家与专业厂商参与，还邀请群众代表参观访问采用相同技术的国内外垃圾焚烧厂，使群众充分了解技术的安全性、可靠性，解除群众对环境的担忧。而且还承诺项目运行后，保证有效的信息公开，接受群众监督。从这个案例可以看出，表面看起来问题的焦点在于建或者不建垃圾焚烧厂，其实关键的问题在于对于政府与公众共同对公共问题的释疑解惑与欢迎参与监督的态度。这里有技术性的问题、制度性问题，更重要的是政府与民众的信任问题。

四、信访与干群关系

信访为科学民主决策提供依据或参考，信访也整肃干部队伍，改善工作作风提供契机。在此基础上，形成群众和执政党之间的政治互信。这两个例子实际上就是反应了信访在新时期对于坚持和完善党的领导，巩固执政党地位所体现的政治功能。群众工作部的客观上反映了信访工作作为当代党的群众路线的突出代表。在党内设立广大人民群众的维权机构便大大提升了群众工作在党的工作中的地位。

党群关系的本质是干群关系。党的各项政策需要各级干部来落实，党的思想理念需要各级干部来传播，党的形象也需要各级干部来树立。“很大程度上，群众对党群关系的认识，不是根据其理论，而是根据党员特别是党员干部的表现加以判断。”[13]我党历来重视干部工作，毛泽东同志提出“政治路线确定之后，干部就是决定的因素”。干部的群众观念，是党的干部路线与群众路线的高度结合。干部的群众观念一方面体现为对党和政府的政策的理解、执行。党的群众路线实质上是通过干部的群众观念来实现的；另一方面干部的群众观念是干部自身的价值观念和工作作风的体现。在公与私之间，在自身利益和群众利益之间，各级干部应该始终将群众放在首要位置。干部尤其是基层干部，能拒绝沾染官僚作风习气，真诚以服务的心态与群众交往。干部的群众观念也是干部的党性体现，这是作为人民群众的政党的干部，所必须具有政治素养。

信访是实践中展现干群关系的一面明镜。信访量高发、非常上访居高不下的地区往往是干群关系紧张的地区。新时期干群关系矛总体是和谐稳定的，但是也存在一些矛盾冲突。有学者将其定义为“干群关系问题，是指改革开放以来广泛存在于这个特色社会主义现代化建设进程中各级领导干部同被领导的广大群众之间的一种矛盾、对立或冲突的状态。”[14] 干群关系问题突出反映在两个方面：首先是利益之争。包括：干部个体利益与群众利益之争，更主要的体现为干部片面追求经济增长而忽视民生，因拆迁、环境、社会保障等发生的矛盾。某些情况下，处理不当，甚至可能诱发严重群体性事件。其次，政治互信流失。对于常年上访的群众来说，普遍对所在地区的干部存有不信任。可能地方干部针对具体信访案件的处理是符合法律、政策的，但是依然无法息访，很大程度与干群之间的政治互信流失有关。

客观来说，当前基层的干群矛盾的聚合性风险在逐步增大。国内很多学者对这种集体行动做过研究，尤其对某些并无直接利害关系的群体性“泄愤”事件的关注颇多。一些地区和行业长期积累的矛盾和问题不能及时解决，潜伏着较大的社会风险，群众对社会的不满意和对政府的不信任情绪，往往会由于一个非常偶然的事件而引发，使之爆发出来，迅速演化成一场集体行动。这主要由于社会转型带来的社会复杂性以及干部行为的偏差使得各阶层的利益不能很好地协调：一方面干部阶层中的一些人与民争利，引起社会大众的不满，另一方面一部分群众期望的利益没有得到实现，也会把不满指向干部，干部和群众之间的摩擦和冲突就在所难免。[15]

信访若想实现政治沟通途径的作用，必须强化干部队伍的群众观念。当今中国社会的各级领导干部是人民的公仆，他们手中的权力是人民赋予的，应当做到“权为民所用，情为民所系， 利为民所谋”。正是从这点出发， 党的几代领导核心都十分强调各级领导者的官德修养。[16] 习近平同志强调，“好干部不会自然而然产生。干部的党性修养、思想觉悟、道德水平不会随着党龄的积累而自然提高，也不会随着职务的升迁而自然提高，而需要终生努力。……干部要深入基层、深入实际、深入群众，在改革发展的主战场、维护稳定的第一线、服务群众的最前沿砥砺品质、提高本领。[17]信访制度发展与干部的群众观念之间相互作用，具有非常紧密的的联系。一方面，作为政治沟通直接主体的党政干部，如果官僚习气严重，缺乏对群众的真挚情感，就无法推动政治沟通的持续发展。另一方面，各级领导干部，尤其是年轻干部深入信访工作的实际，广泛而直接与群众接触，有助于培养干部的群众观念。

信访干部责任重大，直接关系到党和政府的形象。无论是直接负责信访的干部，还是地方党政领导，对信访工作的底线伦理应是：积极畅通信访途径，保护信访人的合法权益，严格依照法律和政策处理信访问题。尽管党和政府历来重视信访工作，但是某些基层党政干部对于信访的价值认知还存有偏颇，态度不够端正。有些干部将视作可有可无，甚至添麻烦的部门，对群众上访往往采用搪塞、拖延的方法。对信访所反映的问题，要么视而不见，要么轻描淡写。除非群体性事件或者上级领导的压力，才能认真研究处理信访问题。在近几年中央对信访工作高度重视之后，出于政绩的考虑，这样的干部又可能盲目追求统计指标意义的“信访政绩”，而采用压制、隐瞒等方式处理信访问题，其后果只能愈发严重。对于这样的干部，党中央明确提出必须严肃处理。分析这些人的思想动机，根本来说，还是公与私之间的错位。究其行为本质看，虽然不同于贪污受贿等一般意义的腐败行为，但是违背了一个共产党员应该具有的思想情操，也是属于腐败的一种。对此，中央提出要加强对干部的管理和思想教育：要做到有职者必须忠于职守、有权者必须秉公用权、有责者必须严格问责。对干部严格管理，要落实到制度上。坚持民主生活会、谈心谈话、述职述廉、个人重大事项报告制度，严格执行诫勉谈话和函询制度，把从严管理的要求贯穿于干部日常管理的全过程。根据平时了解、群众反映和巡视中掌握的情况，对干部出现的苗头性、倾向性问题及时提醒、严肃批评，防患于未然。坚持民主评议干部制度，满意率达不到2/3的，要进行调整。以贵州瓮安为例，在２００８年６月２８日，因７天前一名中学女生在县城西门河大堰桥处溺水身亡，有关方面处置不当，加之各种谣言四起，引起死者亲属和群众强烈不满，进而引发大规模群体事件，对社会稳定产生重大影响。这起恶性事件背后有不法分子煽动破坏，但是引发这一事件的重要原因，是少数领导干部不负责任、工作不力，致使小问题酿成大事件。负有责任的领导干部和相关人员已经受到严肃组织处理。这一事件再次提醒我们，必须把从严治党的要求体现在干部管理上，对干部严格管理、严格问责。[18]这次事件之后，瓮安县更换了主要领导，3年多过去了，瓮安社会稳定，党群关系和谐，经济发展，一扫那次事件带来的不利影响。自２００９年瓮安县委县政府提出“新旧并举，东改西扩，北推南移”的县城发展战略３年来，涉及到４０００多拆迁户却无一上访。[19]这种局面在以前的瓮安，绝对是无法想象的。瓮安的转变原因有很多，最关键的还是新任领导集体具有极强的群众观念，将群众置于至高无上的位置：县委、县政府主要负责人亲自抓信访工作，直接听取群众意见，处理各种矛盾。各种重要决策中始终以群众利益为先，尊重群众的意愿，保障群众利益，发扬基层民主。瓮安的转变说明，只要充分相信群众，尊重群众，党群关系自然和谐，经济、社会才能实现和谐稳定发展。

相对于改革开放前的群众工作来说，当前的群众工作呈现日益增强的复杂性。在利益多元化的今天，高度一致的群众运动和宣传无法作为有效的主要工作手段。如何应对群众权利意识逐渐增强、权利诉求不断增加的复杂局面，需要始终站稳群众立场，有效协调“利益关系”，摆正“权力与权利”的关系；需要构建需要构建科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制。新时期干部的群众观念，突出的反应在发展经济与保障民生之间的和谐、均衡。改革开放以来，经济建设的政绩标准被提升到中心的位置。这是与党和国家的长期战略相一致的。然而一些地方的干部考核任用中，却因此产生不同程度的“唯GDP至上” 的错误倾向。这可能会导致干部盲目追求经济增长指标，而没有妥善兼顾环境社会、民生领域维护与发展，进而产生、甚至激化各种社会矛盾。新时期高发的信访问题，乃至严重的群体性事件，都可能与此有关。党提出建设社会主义和谐社会与科学发展观重要理论，就是为了解决改革开放以来出现的社会矛盾，使施政活动在社会公正与经济发展之间保持平衡，促进社会可持续发展。纠正干部思想上、工作上“唯GDP至上” 的错误倾向，既是为了解决当前的信访难题，更是为了培养干部的群众观念，从组织上强化干部的政治性。

信访对培养锻炼年轻干部具有重要价值。中共中央《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》提出，各级领导干部要正确对待舆论监督，增强接受舆论监督的自觉性，听取人民群众的意见和呼声，推动和改进工作。这方面各地推广干部到信访部门挂职锻炼的组织人事创新，具有重要实践意义。这是将信访工作与党的干部培养的长期战略相结合的重要举措。很多省市都将其作为干部提拔任用的重要履历。这一举措的目的在于加强信访工作与锻炼培养干部。信访工作压力大、困难多、好处少，被视为机关里的“艰苦岗位”，但却对于年轻干部培养意义重大。不仅通过实践锻炼干部，提高能力，更重要的是能增强年轻干部的群众观念。参与信访工作客观上为干部提供了反思的可能。从信访问题集中的领域看，其实恰恰是执政的难点问题。这里有政策制定方面的利益权衡问题，也有制度设计方面不够缜密完善的问题。通过与信访人的直接接触，可以更深入对群众反映的热点、难点问题进行综合分析和专题调研，了解这些问题的症结和表现，有利于改进处理。信访工作中最重要面对的群体是政治、经济地位相对较弱的，却数量最为众多的普通群众。我们的很多干部长期在机关工作，文山会海客观上阻隔与普通群众的有机联系。干部参与信访工作，不仅是身份的转变，更是视角的转变，有利于不断锤炼良好的工作作风，有利于改善执政。信访干部不具有直接具体的权力，也不能直接支配公共资源。从一个有权者到一个无权者的过程，和群众的关系从高高在上到平等沟通，有利于年轻干部树立执政为民的理念，改善工作作风和道德操守。

余论

应该认识到，阶段性的“信访压力”是经济、社会转型长期累积的问题的集中体现。问题的表象在信访，但又绝非仅仅从信访本身就能够解决。对此，加强信访工作，积极化解矛盾是正确的，但是要尊重社会矛盾产生、发展、化解的基本规律。信访工作不能停留在“压力应对”阶段止步不前，“反思进步”应该成为信访长期发展的主旋律。信访在反思中逐步确立自身的价值定位，政府也通过以信访为窗口的反思，完善提高执政能力。在压力面前获得反思进步的动力才是信访制度的根本价值所在。