何勇（高级会计师，总会计师） 乐山嘉和国有资产投资（集团）有限公司 四川乐山 614000
[摘要]本文针对全面预算管理在地方平台集团中应用实施现状，分析全面预算管理在集团企业实践中存在的六方面问题，从管理和操作层面提出具体的改进措施，建议地方平台集团实施以发展战略和目标绩效为导向的全面预算管理，运用PDCA管理方法，积极探索和创新预算管理模式，充分发挥全面预算管理在企业经营管理中的作用，推动地方融资平台企业市场化转型。
[关键词]平台集团 全面预算管理 建议与对策
一、实施全面预算管理的背景
2008年5月，财政部联合五部委发布《企业内部控制基本规范》，要求企业实施全面预算管理制度，明确各责任单位在预算管理中的职责权限，规范预算的编制、审定、下达和执行程序，强化预算约束。至此，全面预算管理已从最初的计划、协调，发展到一种综合的企业经营战略管理工具，在企业内部控制中发挥着越来越重要的作用。
2017年6月，X市为加快构建“1+N+n”投融资体系，承接全市重点项目建设，组建了国投集团、城投集团、交投集团等7大国有平台企业集团，按行业和业务板块分类推进国企改革提档升级，激发国有企业发展活力。为推动企业管理工作，练好内功，将各项工作落到实处，市国资委出台了《全面预算管理推进方案》，力争用三年时间将全面预算管理模式在7大国企集团全面推开，提高经营管理水平。同时，将全面预算管理纳入企业负责人年度目标任务，实施考核。
二、全面预算管理现状及存在的问题
1、全面预算管理基础薄弱。
地方融资平台企业主要任务是为地方城市基础设施建设融资，从企业基因层面就决定了其重融资、轻管理，重建设、轻经营。但随着近两年中央规范地方政府隐性债务和金融政策不断调控，平台企业战略转型势在必行，市场化经营内生驱动企业尽快建立合理的法人治理结构，建立科学的现代企业管理制度，强化全面预算管理制度在企业集团中的运用，并以此为重要手段对下属子公司实施管控。但在全面推进过程中仍存在一些管理基础性问题，具体表现在：
（1）缺乏良好的预算管控环境。由于平台集团企业高管层基本由行政体系内人员解除行政职务政府任命担任，对全面预算管理的理解往往停留于财政预算模式，重控制费用支出，缺少量入为出和经营管理思维和理念，受任期与视角的影响，往往通过预算工具在回答和解读过去和现在怎么样，而不能回答未来怎么样、现在该怎么做等问题;对全面预算管理的重视程度往往还留于形式，缺少从根源上结合企业实际、行业实际去创新全面预算管理模式的内生动力，预算编制过于模式化。
（2）对全面预算理解和认识不足。国有企业历史包袱较重，人员结构参差不齐，缺少先进管理经验人员和高素质、高水平财务专业人员，对全面预算管理认识不足，甚至有部份下属子企业把全面预算管理当作数字游戏，极不重视；或者认为只是财务部门的事情，导致整个集团及子公司消极应付，使得企业内部管理混乱，甚至将全面预算管理沦为实现内部利益工具，缺少控制力，无法达到控制目的。
（3）全面预算编制机构不健全，组织不充分。有部分平台企业并未设立专门的全面预算管理机构或组建预算管理委员会，也未下设预算管理办公室，预算事宜多由企业财务部门或总经理做出决定，往往将全面预算当作是财务收支预算基础上的延伸，企业经营部门不能有效参与预算的编制，无法激活全员参与的内部管理环境，较大削弱了预算的作用。