（一）历史因素
国家体育总局原为1952年11月成立的中央人民政府体育运动委员会（以下简称原国家体委），于1998年3月改组为国家体育总局。自原国家体委成立以来，所颁布的最早的有关运动员商业开发的部门规章即为1986 年 11 月 24 日，国家工商行政管理局和原国家体委联合颁布的《关于加强体育广告管理的暂行规定》，该规定第二条明确指出“举办赞助性体育广告活动，属全国或国际性的，须纳入国家体委年度体育比赛计划，经国家工商行政管理局核准；未纳入年度体育比赛计划的，由国家体委临时提出计划，经国家工商行政管理局核准。属地方性的……”；此外，在1989年6月国家体委颁布《关于国家体委各直属企事业单位、单项体育协会通过体育广告、社会赞助所得的资金、物品管理暂行规定》（以下简称《2号文件》），并于1992年3月，国家体委又对《2号文件》进行补充说明（现两文件均已失效），二者共同对体育广告、体育赞助、国家体委直属企事业单位的概念进行界定，并对体育广告、体育赞助收入的管理原则、经费管理、财务管理等做出详细规定；此后在1996年颁布《社会捐赠（赞助）运动员、教练员奖金、奖品管理暂行办法》（国家体育运动委员会令第23号）（以下简称23号令），其中明确定义社会捐赠（赞助）的将近、奖品的定义以及接收和分配程序等内容，其中第五条规定“各训练单位、运动队和个人不得接收社会捐赠（赞助）的奖金、奖品”，可见运动员个人根本无权决定是否从事商业活动。国家以行政机关对于运动员从事商业活动进行近乎全部的管理，运动员难有自主权。
此后，在1996年11月19日，原国家体委再次发布《关于加强在役运动员从事广告等经营活动管理的通知》，又称505号文件（以下均简称为505号文件），其中第一条明确“在役运动员的无形资产属国家所有”；在此之后的1998 年 6 年 19 日，发布了《关于重申加强在役运动员从事广告等经营活动管理的通知》（以下简称《经营活动管理通知》），进一步重申了505号文件的重要性；而在近十年之后的2006年9月6日，国家体育总局再次颁布《关于对国家队运动员商业活动试行合同管理的通知》（以下简称《试行合同管理通知》），并废止了之前的505号文件，其第二条规定“运动员的无形资产的形成，是国家、集体大力投入、培养和保障的结果，同时也离不开运动员个人的努力”。这看起来似乎是一个极具进步性的改变。
然而，505号文件规定的“在役运动员无形资产属国家所有”的规定在其被废止前的近十年间一直运行，加之当时社会经济的发展状况，这样的规定似乎并没有出现任何的不妥，以至于该文件在被废止之后，该项规定似乎还在持续发挥着作用，尽管新规定中并没有出现类似于原来的“属国家所有”强硬规定，但也并没有赋予运动员实际的自主权，事实上由于其规定的模糊不清，运动员有关商业合同方面在很大程度上仍受制于国家机构，并没有切实的自主权。于是，我们便看到这样的弊端，在2011年中国游泳协会发布的《国家游泳队在役运动员从事广告经营、社会活动的管理办法》第二条中明确指出“国家游泳队在役运动员的无形资产归国家所有”可见505号文件影响之远，这也是导致我国现行制度下运动员签订商业合同受限较大，短期内难以改变的原因之一。