欧盟金融监管的改革及其启示

[内容提要] 在金融自由化与金融全球化的大潮下，为应对金融业的快速发展，提高金融监管的效率与有效性，欧盟国家普遍进行了金融监管结构改革，形成了结构明晰、分工明确、协调合作，以及适应金融业发展创新的新型监管结构。欧盟金融监管的改革经验给我们提供一些有益的思路，为我国完善和发展自有金融监管模式提供了有益的借鉴及启示。

[关键词]  欧盟 ； 金融监管；  监管模式 ； 启示

[中图分类号]  F831        文献标识码： A

20世纪80年代末以来，在金融自由化与金融全球化的大潮下，欧盟国家普遍进行了金融监管结构的改革，通过制定新的法令合并或重组国内金融监管部门，推动了银行监管和市场监管职能的合并，原有金融分业监管已逐渐向统一监管过渡，形成了结构明晰、分工明确、协调合作，以及适应金融业发展创新的新型监管结构。在我国金融业改革不断深化的形势下，欧盟国家金融监管的改革经验，对我国监管体系改革有很大的启示。##end##

一、欧盟金融监管模式

从目前的情况看，欧盟的金融监管框架实际上有两个层次上的含义，即成员国一级的金融监管和联盟一级的金融监管。一个合理、高效的金融监管体制不仅是确保欧盟内部金融市场平稳运行的必要条件，而且为欧盟经济的持续发展奠定坚实的基础。

（一）欧盟成员国一级的金融监管

从欧盟的情况看，各成员国的金融发展水平、金融监管文化、金融监管水平各有不同，所选择的金融监管结构也不尽一致。欧盟国家中并存着四种监管组织结构模式。

1．集中监管模式。这一模式是将不同金融部门的监管责任合并到一个单一机构的集中监管模式。丹麦、瑞典分别于 1988年和 1991年相继设立了类似的金融监管机构。为了适应欧洲金融业不断发展的需要，英国、德国、奥地利、爱尔兰、奥地利、比利时、捷克等国亦纷纷开始进行统一金融监管机构的改革。1997年 10月，英国金融服务局 (FSA)正式成立，从 2001年 12月 1日起在“金融服务及市场法”的框架下全面负责对英国金融业的监管。德国联邦金融监督管理局于2002年4月由原来的信贷监管局、保险监管局以及证券监管局三个局合并而来，隶属于联邦财政部，全面负责对德国境内包括银行、证券以及保险等所有金融机构的监督和管理工作。奥地利金融市场局 (FMA)从 2002年 4月开始运行，接手由财政部负责的银行、保险公司和养老基金监管，以及证券局负责的证券市场和证券机构监管。爱尔兰中央银行根据 2003年生效的立法，重组为中央银行和爱尔兰金融服务监管局两个机构。比利时于2004年1月完成了对监管机构的合并，新成立的委员会负责信贷机构、投资公司、证券公司、证券结算及清算机构、集合投资公司和保险公司、保险经纪及基金的单一监管。捷克已将原有的三家监管机构进行重组，单一机构监管框架于2006年4月1日正式运行，行使集中监管的职责。

2．分业监管模式。该模式以金融部门所从事的业务范围来划分界限，将金融活动分为信贷、证券和保险三大类别，通过建立平行的监管机构对其实行分业监管。目前采用这一分散金融监管模式的国家有希腊、西班牙、葡萄牙。在希腊，由三个机构负责金融部门监管，希腊中央银行负责对信贷机构、租赁公司的监管；资本市场委员会负责对经纪公司、投资公司、共同基金管理公司、组合投资公司以及证券和衍生品交易所的监管；保险企业与精算委员会负责保险公司监管。

3．两机构监管模式。此模式是介于集中监管与分业监管之间的一种模式；其特征是将业务融合度高的两个金融领域的监管合并到一个监管机构，而专有机构负责另一领域的监管。一个以维护金融机构的稳健性为目标，另一个则专注于金融业务监管，着眼于保证透明性。这种模式在荷兰和意大利逐步成型。荷兰中央银行于2004年与养老金和保险监管局合并，负责金融机构的谨慎监管，而金融市场局（AFM）负责监测经营行为是否适当和市场信息透明和准确性。

4．分业多头监管模式。其特征是在银行、证券和保险每个领域都有专门的、二个以上的监管机构进行监管；各机构的监管职责既有明确的分工，又有一定的交叉。法国就是采用的这种分业多头监管模式。

（二）联盟一级的金融监管

从欧盟一级的金融监管来看，欧盟一级的金融监管实际上包括两方面的内容：一方面是在欧盟范围内强化成员国有关金融监管部门之间的密切协调与合作，另一方面则通过逐步建立和完善区域金融监管体制来进一步提高联盟的金融监管效率。

1．欧盟以颁布各项指令和发表金融报告的方式来加强区域金融监管。1999年以来，欧盟先后颁布了20余条指令，内容涉及到银行、保险、证券等各个领域。其中11条已被所有成员国接受，变成了各国的法律。这些指令性文件为欧盟监管制度的确立设定了法律框架，为欧盟的统一金融监管提供了保障。例如在1999 年5月欧盟委员会提出的金融服务行动计划中，有关金融活动的指令涉及范围广泛，包括打击金融犯罪、实行金融监管等诸多方面。又如 2001 年的第二洗钱指令、2003 年 3月的透明度指令等，这些都成为欧盟实行跨境金融监管的法律性文件。除了以上指令之外，2002 年 7 月，欧元区财长理事会提出了新的拉姆法努西（Lamfalussy）报告，其目的在于使欧盟证券立法具有更高的灵活性和效率，并重塑证券领域的监管程序。报告中提出的一个重要意见就是建立一个新的欧洲证券监管委员会，其任务是在确保监管当局间有效合作的基础上，实现共同体法律在成员国之间得到及时的执行。

2．欧洲中央银行对欧元区的审慎金融监管。欧洲中央银行并不是欧盟的一个金融监管机构，不直接负责联盟一级的金融监管活动，它在金融监管领域的任务主要是协助有关金融监管当局加强对金融市场的监督，协调欧盟内部金融监管当局同中央银行之间的合作与交流。同时，欧洲中央银行还负责定期对欧盟各成员国的金融稳定监测报告进行分析。并在许多领域建立了金融稳定和金融监管的协调指导机制。欧洲中央银行参与金融监管的一个重要机构是 1998 年成立的银行监管委员会。其职责是协助欧洲中央银行审查监管领域和金融稳定领域有关法令的执行，加强中央银行与欧盟各监管机构间的相互关系，这一点在货币政策与银行监管权限分离的情况下尤其重要。

3．加强欧盟范围内的国际监管合作。欧盟国家现在已经形成了两种形式的监管合作安排：

第一种安排是监管当局之间以双边或多边谅解备忘录形式构成的监管协议。由成员国监管当局或中央银行之间签署双边协议或多边谅解备忘录的形式，作为跨国金融监管的工具或平台。通过在欧盟层面上加强母国与东道国的跨境信息交换，构筑畅通的联合监管渠道，有助于最终保证对个体金融机构和复杂的金融组织日常监管的功能性和效率性。2000年，欧盟就支付系统的监管问题签署了一份谅解备忘录，要求支付系统监督者和审慎监管当局共同承担确保金融市场稳定这一使命。2003 年，欧盟成员国的中央银行和监管当局进一步就危机情况下的合作问题达成了一份谅解备忘录，其中包括在出现危机和金融市场骚乱而对成员国具有共同的潜在影响时，各个信贷机构和银行集团进行合作的一系列原则和程序，并对国家有关当局在危机管理中的责任做出了明确的规定。

第二种安排是通过委员会或类似结构进行多边合作。这种合作着眼于改善监管规则和实践，保证公平的竞争环境。欧盟层面具有监管合作性质的委员会覆盖了银行、证券和保险三大金融领域。

（1）在银行业方面，成立了银行业咨询委员会和银行业监督委员会及联络小组。咨询委员会向欧洲委员会就银行部门新的立法提案及共同体指令在成员国的实施提供咨询，并对指令进行技术修改；监督委员会协助欧洲中央银行体系履行审慎监管与金融稳定领域的法定任务，同时还是欧盟银行监管当局的咨询论坛；联络小组负责促进与银行业监管实践有关的合作和信息交流，处理对监督适用的个案。

（2）在证券领域，成立了欧洲证券委员会和欧洲证券监管委员会。前者在欧洲委员会主持下就证券监管领域的有关政策问题向欧洲委员会提供咨询；后者在准备技术性实施措施方面起作用，保证成员国之间更有效的合作，以及通过加强监督合作来保证共同体法规的一致和及时实施。

（3）在保险业方面，分别成立了保险监管者会议和保险委员会。保险监管者会议则是一个监督合作与信息交流的论坛；保险委员会检查与共同体法规有关和与新指令提案有关的问题，协助欧洲委员会行使实施权力。

二、欧盟金融监管对我国的启示

我国现行的金融监管模式是分业监管。我国1992成立了中国证券监督管理委员会，1998年成立了中国保险监督管理委员会，与人民银行分别在各自的领域进行专业化监管，形成了分业监管的格局，2003年4月又成立了中国银行业监督管理委员会，接替了人民银行的监管职能，金融监管“三分天下”的格局正式确立。这种模式运行以来，我国金融监管工作不断得到加强，促进了金融业的稳定运行。但是，随着我国金融市场的全面开放，金融业务的交叉及金融机构的融合，使现成的分业监管模式所蕴含的问题日益显现：1．容易出现重复监管和监管真空。在分业监管模式下，银监会、证监会、保监会三大金融监管机构各自为政，自成系统，仅关注各自特定的金融机构，对于跨行业金融产品和金融机构的监管，由于缺乏权责的明确界定和职能的严格定位，在实际监管中不是相互争权就是相互推诿责任，极易导致重复监管和监管真空。2．分业监管体制下的三大金融监管机构协调性不足。三大金融监管机构地位平等，在行政上均为独立监管单位，它们之间缺乏配合，监管的协调性不够，难以保证信息共享，当发现问题时，确定由谁牵头、谁作最后决定等是存在一定困难的。严重影响了监管效率的提高。3．分业监管抑制了金融创新的发展。综合经营产生的银行、证券、保险、信托之间业务的交叉融合，削弱了分立监管的业务基础，从而限制了金融创新和发展的空间。在我国对银行、证券和保险业务分别进行审批性的机构性监管的监管方式下，当不同金融机构业务交叉时，一项新业务的推出通常需要经过多个部门长时间的协调才能完成，这样丧失了创新产品的优势。4．分业监管无法对外资金融机构进行有效的监管。随着我国金融业对外全面放开，由于越来越多的外资金融机构进入中国市场，它们大都实行混业经营，而我国的三大监管机构难以对外资金融机构进行有效的监管。这些直接影响着我国金融业整体效率的提高。因此，通过对欧盟国家金融监管改革的分析，借鉴欧盟国家金融监管体制改革的成功经验，加速我国金融监管体制的建设工作。

尽管我国与欧盟国家金融市场之间的差距很大，我国不可能照搬欧盟国家的金融监管模式，但是，欧盟国家金融监管的改革给我们提供了一些有益的思路，为我国完善和发展自有金融监管模式提供了有益的借鉴及启示。

（一）实施混业监管还是分业监管要依据一国金融发展的实际水平来决定

监管模式的利与弊并不在于分业或是混业，而在于其是否适应市场发展的需要。欧盟国家金融监管组织体系的变迁告诉我们：没有一层不变的所谓最佳的监管模式，各国必须根据自身的条件适时作出符合实际的调整。我国实行分业监管是目前经济发展的历史阶段所决定的。在现阶段，我国的经济发展水平与欧盟国家存在一定的差距，各种法律制度不完善，缺乏运用分散金融风险工具的经验，监管的综合型人才缺乏、经验不足。因此，实行分业监管体制可以在各自特定的领域进行专业化管理。

从分业监管过渡到统一监管是一个渐进的过程，不能一蹴而就。学习和借鉴国外经验，应从本国实际出发，把握全球金融发展的方向，找出我们问题的关键所在，遵循效率性、协调性、独立性、前瞻性有机结合的原则来进行改革。

（二）加快金融法制建设

1999 年以来，欧盟先后颁布了一系列涉及金融领域的指令。这些都成为欧盟实行跨境金融监管的法律性文件。这些法规使得监管活动有章可循，提高了监管的权威和严密性，最大限度地降低了金融风险。我国目前初步建立起来的金融法律体系是按照分业经营、分业监管的原则制定的。我国加入 WTO后，在金融混业经营的国际大趋势下，有必要对现有的《人民银行法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》、《票据法》、《公司法》等法规做出相应的修改和完善，及时做好法制的“废、改、立”工作：“废”即对一切过时的法律、规章、政策性文件应废止；“改”即对法律制度中存在与 WTO和国际惯例不适应的内容要修改，使我国金融监管与国际惯例接轨；“立”即对市场急需而又未制定的金融法律制度应尽快出台，不完善的应尽快补充。

（三）加强金融监管的国际协调与合作

在金融全球化条件下，随着统一协调监管的趋势进一步深化，以及我国金融对外的全面开放，外资金融机构的大量涌入，将对现行的监管模式提出新的挑战，为了有效监管本国商业银行的境外业务以及外国银行在本国的金融业务，进一步加强跨国间的监管合作已经变得越来越迫切和越来越重要。根据巴塞尔协议的相关规定，对于跨境银行，母国监管当局和东道国监管当局应该进行合理的监管分工和合作。通常，母国监管当局负责对其资本充足性、最终清偿能力等实施监管，东道国监管当局负责对其所在地分支机构的资产质量、内部管理和流动性等实施监管；同时，两国监管当局要就监管目标、原则、标准、内容、方法以及实际监管中发现的问题进行协商和定期交流。

（四）构建统一监管体制

建立统一的监管体制是我国由分业监管向统一监管转变的长远目标。由于金融整合和金融控股公司的发展，有关银行、证券公司、保险公司通过金融集团运作实行混业经营，它们之间的资金和业务往来已经冲破了分业经营的限制，从而削弱了分业监管的基础，也使现行以机构性管理为特点的分业监管体制的缺陷显得日益突出。因此，为了适应金融对外开放，金融整合金融控股公司的发展，我国需要建立集中统一的金融监管体制，是要对银行业、证券业、保险业监管资源进行整合，目的是要以精简机构、提高效率为原则，通过优化监管组织结构，建立一支高效、精干的金融监管队伍，实行金融监管政策的统一制定和执行，这样做的好处在于，既可以防止出现决策与执行“两张皮”或分业监管模式下“各自为政”的弊端，又能从根本上消除多层次监管、重复监管、机构性监管所产生的问题，提高监管的有效性和全面性，推进金融业务的创新与发展，促进金融体系的稳健运行，有利于增强我国金融业的整体竞争实力，防止发生金融风险和金融危机。

参考文献 ：

[1] 韩汉君，王振富，丁忠明编著．金融监管[M]．上海：上海财经大学出版社 ，2003．

[2] 朱孟楠，郭春松．欧盟金融监管合作的经验与借鉴[J]．发展研究，2006，(7)．

[3] 张海营.欧盟金融监管框架浅析[J]．河南大学学报(社会科学版) 2005，(9)．

EU's Reform of Financial Supervision and Its Revelation 

Abstract: In order to cope with the rapid development in financial sector, improve the efficiency and effectiveness of financial supervision under the great tide of financial liberalization and globalization,reform of restructuring financial supervision have been held across EU countries.As a consequence,a new supervision structure,which is clearly divided and structured,well coordinated and collaborated and can adjust to the development innovations of financial sector,has formed.The experience of EU's financial supervision reform provides us with some useful ideas, and contributes some valuable references and inspirations for improving and developing China's own financial supervision model.

Key words:  the European Union(shortened form EU); Financial Supervision; Supervision Model; Revalation