非政府组织：杭州都市圈全方位融合的重要平台

【内容摘要】杭州都市经济圈作为新型的发展区域，其经济社会协调发展需要区域管理、服务体制的创新以及水平的提高。经验表明，政府、市场在资源配置方面存在着无法克服的缺陷。非政府组织作为新型的公共组织，具有服务多样、灵敏高效等特点，是实施政府职能的重要组织力量，又是建立市场经济体制必备的支撑体系。基于这些优势，非政府组织能够有针对性的解决都市经济圈发展的具体问题，在都市经济圈的全方位融合中起到重要的推动作用。

【关键词】都市经济圈 区域协调 非政府组织 功能

杭州都市经济圈从启动到推进，是城市化发展新阶段的必然要求，是区域合作发展的必然要求，也是环杭州湾产业带发展的必然要求。都市经济圈的设立需要优良的区域基础，需要在现有的各个次级区域基础上，实现资源整合、优势互补。由于历史原因，各个次级区域之间的差异是杭州都市经济圈规划建设首先需要面对的问题，如何认识这种差异、协调利用这种差异对于各级政府的政策都将是一个新的挑战，同时，也必然对杭州都市经济圈建设的起步乃至今后发展构成深远的影响。因此，杭州都市经济圈内部各次级区域之间的全方位融合是个关键性的问题。

一、非政府组织参与杭州都市经济圈全方位融合的必要性

（一）政府调控配置资源的缺陷

1.政府行政权力的区域性限制了政府效应的延伸

人们依赖政府融合的一个基本假设，就是政府的行政权力可以有效率地安排好资源的调配。但地方政府行政权力的地域性限制了这种高效率的可能性。换句话说，地方政府的行政权力，在跨地域的运作中的作用是十分有限的，甚至是无效的。

2.政府行政体制的改革限制了政府行政范围的扩大

在跨区域的政府融合中，常规的、曾在区域内行之有效的政府职能和运作方式往往并非十分灵验，而且增添新的职能，扩大行政范围的尝试也缺乏学理支持。

3.政府管理的市场化改革使行政手段趋于弱化

政府管理改革中对市场化运作机制的引入，在相当程度上替代了行政机制的作用，对原有的行政系统造成的冲击不言而喻。在一定意义上，市场化的改革更是对人们传统政府管理观的颠覆。

4.政府将陷入打破行政分割与保护地方利益的两难选择

由各地选民推选出来的地方政府，在不侵犯国家利益的前提下维护地方利益，与周边地区展开竞争是其应尽之责。在都市经济圈融合中，区域利益与地方利益的不一致是客观存在的。毋庸讳言,要地方政府主动打破行政分割，弱化甚至放弃地方保护的责任，以区域利益为重，实在是两难选择。##end##

（二）市场机制配置资源的缺陷

1.收入与财富分配不公

市场机制遵循资本与效率的原则，而资本与效率原则则存在着“马太效应”。从市场机制自身作用看，资本拥有越多在竞争中越有利，效率提高的可能性也越大，收入与财富向资本与效率也越集中，收入与财富分配进一步拉大,从而影响到消费水平使市场相对缩小，进而影响到生产，制约社会经济资源的充分利用，使社会经济资源不能实现最大效用。

　　2.外部负效应

外部负效应实际上是生产和消费过程中的成本外部化，但生产或消费单位为追求更多利润或利差，会放任外部负效应的产生与漫延。^[②]如化工厂，它的内在动因是赚钱，为了赚钱对企业来讲最好是让工厂排出的废水不加处理而进入下水道、河流、江湖等，这样就可减少治污成本，增加企业利润，从而对环境保护、其它企业的生产和居民的生活带来危害。

3.竞争失败和市场垄断  

　　竞争是市场经济中的动力机制。竞争是有条件的，一般来说竞争是在同一市场中的同类产品或可替代产品之间展开的。但一方面，由于分工的发展使产品之间的差异不断拉大，资本规模扩大和交易成本的增加，阻碍了资本的自由转移和自由竞争；另一方面，由于市场垄断的出现，减弱了竞争的程度，使竞争的作用下降，技术进步受到抑制。

　　4.失业

　　失业是市场机制作用的主要后果，一方面从微观看，当资本为追求规模经营，提高生产效率时，劳动力被机器排斥。另一方面从宏观看，市场经济运行的周期变化，对劳动力需求的不稳定性，也需要有产业后备军的存在，以满足生产高涨时对新增劳动力的需要。劳动者的失业从宏观与微观两个方面满足了市场机制运行的需要，但失业的存在不仅对社会与经济的稳定不利，而且也不符合资本追求日益扩张的市场与消费的需要。

　　5.区域经济失衡  

市场机制的作用会扩大地区之间的不平衡现象。一些经济条件优越、发展起点较高的地区，劳动力素质、管理水平等相对较高，可以支付给被利用的资源要素价格也高，也就越能吸引各种优质资源，以发展当地经济。落后地区则会因经济发展所必须的优质要素资源流失而愈发落后，区域经济差距会拉大。

6.公共产品供给不足

公共产品是指消费过程中具有非排它性和非竞争性的产品。所谓非排它性就是当这类产品被生产出来，生产者不能排除别人不支付价格的消费，排它成本高于排它收益。所谓非竞争性是因为对生产者来说，多一个消费者，少一个消费者不会影响生产成本，即边际消费成本为零。从本质上讲，生产公共产品与市场机制的作用是矛盾的，生产者是不会主动生产公共产品的。而公共产品又是全社会成员所必须消费的产品，它的满足状况反映了一个国家的福利水平。

7.公共资源使用过渡

生产者受市场机制追求最大化利润的驱使，往往会对公共资源出现掠夺式使用，而不能给资源以休养生息。使用者有时也明白从长远利益出发,公共资源需合理使用，但因市场机制自身不能提供制度规范，又担心其他使用者过度使用，结果就出现使用上的盲目竞争。

二、非政府组织参与杭州都市经济圈全方位融合的可行性

（一）非政府组织的勃兴

非政府组织指非政府的、非营利性的、致力于公益事业的组织。^[③]它的兴起标反映出中国社会结构发生了深刻变化。改革开放特别是近几年来，杭州市非政府组织数量快速增长，遍布城乡，涉及社会生活各个领域，初步形成了门类齐全、层次有别、覆盖广泛的非政府组织体系，一个以政府为主导、市场作调节、民间主动参与的社会治理模式开始呈现在人们面前。非政府组织业务范围涉及科技、教育、文化、卫生、劳动、民政、体育、环境保护、法律服务、社会中介服务、工商服务、农村专业经济等社会生活的各个领域，代表着社会中不同层次、不同阶层、不同团体的利益，在关怀弱势群体，促进社会公平正义，提供社会服务，建设社会信任体系等方面具有不可替代的功能，在促进经济、社会和人的全面发展中发挥了积极作用，成为构建社会主义和谐社会的重要力量。截止2005年底，杭州市非政府组织总数达到2966家。其中，全市行业协会从2000年底的136家增加到2005年底的405家，六年中行业协会总量增长超过一倍，平均增幅为13.7%。到 2006 年底，登记在册市级行业协会102家，区县（市）级 302 家，实际总共是 402 家。另外，据杭州市商业总会（工商联）会员处提供数据，市工商联尚存未注册登记的市级行业商会1家，区县行业商会7家。其中，制造业、批发零售业、建筑业等领域的行业协会发展尤为迅速，已涌现出一批初具运作规模、民间化程度较高、具有一定影响力、带动力的行业协会。^[④]

（二）非政府组织的角色与地位

与政府机构相比，非政府组织不是自上而下的体系，其运作也不是按照行政指令，而是扎根于民间、独立运作的组织。与企业组织相比，它又具有非营利性。同时，与政府机构和企业组织的组建不同的是，非政府组织的构建具有较强的志愿性，是民众自发形成、志愿参与的。

1.公共规范制定的主体之一

非政府组织具有灵活地反映社会各层次、各方面信息的特性，较直接地代表广大民众的需求，有利于政策制定的合理性。虽然它不能最终完成公共政策、社会制度和法律的制定，但是它们在政策、制度、法律的制定过程中具有不可或缺的建议和推动作用。

2.具备良好的制度设计

非政府组织在维护市场秩序、提供社会服务、满足社会需求等方面发挥的作用，是通过自律、志愿服务等机制实现的。这种自治机制迎合了人们自主、自立的心理需求。理论上讲，这是资源配置高效率的一个重要前提。

3.市场机制不可缺少的理想媒介

非营利性和公益性决定了非政府组织不存在与服务对象相冲突的组织利益，因而它有中立性和中介性质。在政府与市场之间、政府与企业之间、企业与企业之间，甚至地方政府与地方政府之间，非政府组织都可发挥其协调的功能。

4.政府提供公共产品和服务的最佳伙伴

在公共产品和服务的提供方面，非政府组织有着比较高的效率。非政府组织的参与，改变了政府垄断公共物品提供的局面。在公共产品日益多样化的今天，能够在政府忽视或无暇顾及的方面发挥作用。

5.优化政府行为的制衡力量

切实转变政府职能，还权于社会，必须有非政府组织作为承接载体。非政府组织的兴起，使其成为一种制衡力量，促进了政府决策科学化民主化，提高了政府能力。将不属于政府的职能承接过来，降低了政府成本，优化了政府行为，强化了政府组织作为决策者、协调者和监督者的作用。

（三）非政府组织在各区域有效作为的经验与启示

武汉城市圈：武汉市医药行业协会、武汉铝业行业协会等将约20户城市圈企业发展为协会会员，加强了武汉市行业协会与城市圈企业之间的联系，延伸了行业协会的服务范围。武汉城市圈名优农产品营销协会目前已有100多家龙头企业入会，会员涵盖面涉及重点超市、名优农产品生产企业、经销商、餐饮业等，促进了武汉城市圈农产品的产销对接。

上海、扬州：2007年9月，上海市和扬州市共同举办“沪扬两地行业协会经贸合作对接洽谈会暨签约仪式”。 洽谈会暨签约仪式既是两地政府搭建行业协会交流与合作平台的一种新尝试，也是加快两地行业协会自身发展、提升服务能力与水平的内在需要，创新了长三角地区城市行业协会的互动、互联、互信的形式和内容。为进一步加强企业间商务往来、产业间对接互补，上海与扬州两地的船舶、电线电缆、汽车、餐饮、沐浴、美发美容、水产、银行、奶业等9家行业协会结对。上海水产行业协会提出在扬州寻找规范化的大型水产品养殖场与上海水产批发市场实行对接，协助扬州的水产品进入上海市场；美发美容行业协会建议组织两地扬州籍从业人员开展报告会，既鼓励扬州人士在上海发展，也鼓励扬州人士回报故乡；电线电缆行业协会提出，两地互认协会信用等级和其他资格评审，相互承认并在异地共享行业协会会员待遇和服务。

温州：温州商会是温州民营经济发展和政府体制转型的产物。1993年，温州市委、市政府提出“第二次创业”，启动“质量立市358系统工程”，为温州商会的发展提供了契机，民间商会随之蓬勃兴起。而20世纪90年代政府体制的转型使温州商会获得了更高的合法性和规范性。1997年，国家经贸委将温州列为行业协会的四个试点城市之一，使温州商会从性质、原则、职能、组织机构、经费、管理和监督等方面逐步纳入了规范化的轨道。

在当前对温州模式、浙江现象的解读中，商会是一个不可或缺的因素。对温州民营经济的发展而言，商会是一个重要的助推力量。这种助推作用主要表现在五个方面：第一、整顿秩序，规范市场。商会积极参与20世纪90年代早期市场秩序的整顿，加强行业自律；积极引导会员进行ISO系列和CE等认证，提高行业整体质量水平；在物价局的支持下开展同行议价，避免因同行恶性竞争导致质量滑坡。第二、行业维权，鼓励创新。烟具行业自成立后维权近千起，有效地打击仿冒，促进创新的积极性。这一做法受到国家专利总局的高度评价，被誉为“对《专利法》的有益补充”。第三、引领产业，打造品牌。商会发挥集体的力量，规划产业发展，克服产业结构“低、小、散”的问题；倡导行业打造品牌产品，积极申请国家品牌和参加全国性的行业评比。近十年来，商会推动温州市取得驰名商标34个，中国名牌32个，省著名商标144个，省名牌174个、“国”字号产业基地34个。第四、突破壁垒，拓展市场。2001年以来，温州打火机先后遭遇欧盟的CR法案和反倾销，烟具商会积极应对，使欧盟终止反倾销调查，在CR法案上也作出一定的让步。第五、走出温州，促进合作。目前，在全国各地经商的温州人近200万。本世纪初以来，不少内地省市来温州招商引资，温州的过剩资本也被投入到全国各地。在这场资本扩张行动中，温州异地商会扮演重要角色。异地商会打造了众多的温州商城和温州工业园区，商会会长往往既是导演又是重要演员，在促进区域经济合作中起着重要作用。

杭州：杭州市行业协会已经涵盖了国民经济的各主要领域。在18个经营性行业门类中，已经建立行业协会的有17个。80%以上的行业协会编印刊物，40%的协会有自己的网站，30%的协会制订了业内惩戒措施，75%左右的协会开展过行业调查和行业信息沟通会议，约60%的协会参与过行业发展规划、制定行业质量或服务标准，还有47%的协会参与了国家或行业产品标准制定。另外，有一家市级（市卷烟业同业公会）协会和一家区级（西湖区龙井茶）商会具有原产地证明的发放权。^[⑤]

嘉兴：近年来，嘉兴市服装、箱包、童车等产业逐步发展壮大。据不完全统计，目前，仅涉及到这三个行业的企业就有上千家。为使这些企业间能更好地进行合作与交流，促进其共同发展，早在几年前，嘉兴市就相继成立了服装行业协会、箱包行业协会、童车行业协会等多个行业协会。几年来，各行业协会较好地发挥了联系企业和政府的桥梁、纽带作用。尤其是2008年以来，面对人民币升值、劳动力成本上升、原材料价格上涨等各种不利因素，各行业协会相继通过开展培训活动、组织外出考察、聘请法律顾问等手段，为企业提供服务，在帮助企业抵御要素风险方面起到了不可替代的作用。2008年4月，嘉兴市服装行业协会组织全市11家企业的17名代表参加了由中国纺织工业协会组织的中国欧盟社会责任体系培训活动，以此完善服装企业的社会责任体系建设，提高企业管理水平。行业协会在与企业沟通的过程中了解到，很多企业目前最缺的就是合同、专利方面的法律专家。于是，在两个行业协会的牵头组织下，专为童车、洁具企业创名牌名标“量身打造”的法律服务团队应运而生，解了一些企业的燃眉之急。

绍兴：行业协会牵头组织各家纺企业抱团开拓市场，成了绍兴县家纺企业发展的亮点之一。从2007年起，绍兴县家纺协会与余杭、海宁两地行业协会联合成功主办了两届“浙江（中国）家用纺织品展览会”，打响了绍兴家纺品牌。2008年8月，绍兴县有32家家纺企业集体亮相“第十三届中国国际家用纺织品及辅料博览会”，这是绍兴县报名参加该博览会企业数量最多、规模最大的一次。

湖州：近几年来，湖州市个体民营企业协会维权（部）中心共受理咨询30925人(次)，走访个私企业23000余户（家），受理并解决各类侵权投诉1971起，为个私企业挽回经济损失2919.35万元，重大案件移送司法机关处理35件，审结数35件，对个私经营者进行有关法律法规培训351期，受训人数46320人，为提高广大个私经营者的法律意识，净化个私经济发展环境，促进民营经济健康发展起到了积极的作用。

三、非政府组织参与杭州都市经济圈全方位融合的现实性

非政府组织包括多种功能的团体，在不同领域都发挥着重要的作用，结合杭州都市经济圈的发展定位、非政府组织自身的功能作用以及四城市的自身特点，本文认为杭州都市经济圈全方位融合中将对行业协会、环保组织、学术性社团，公益性团体形成相当的需求。

（一）行业协会

基于杭州都市经济圈的现状，对于行业协会的需求主要体现在行业规划协调、促进区域创新、实现行业管理等多个方面。行业协会作为政府和企业之间的桥梁，能够畅通政府产业结构政策的传导机制，有效解决个体理性与集体非理性之间的矛盾，较好地承担起把握行业发展趋势，制定集群发展战略的重要职能。行业协会接受政府的委托，承担对本行业的行业分析、技术资格认定、资质初审等职能，协助各级政府加强对本行业的管理。同时，行业协会通过调研、对外交往、行业分析、信息交流等方法从不同角度向政府提供意见、建议和信息，有的甚至直接为政府提供本行业的发展规划，为政府提供宏观经济管理的决策依据。行业协会还通过本组织的各项活动，及时把政府出台的有关政策和国家颁布的法律法规贯彻落实到企业中去，并对实施中发现的问题及时反馈，有利于政府决策的透明化和管理的科学化。

（二）环保组织

杭州都市经济圈在发展经济的同时，需要走一条科学发展的道路。环境保护是杭州都市经济圈能否持续健康发展的重要保障之一。杭州都市经济圈定位于建设资源节约、环境友好、有利于循环经济发展的经济社会体制，离不开社会公众的积极参与，而有效的载体便是环保组织。通过环保组织，公众、社区、企业、商业界能够广泛参与到杭州都市经济圈发展过程中，对于公共政策的有效执行可以起到积极的补充作用。

（三）学术性团体

杭州都市经济圈是创新性的工程，各项改革措施都急需理论支持，需要多方的有利证据证明改革措施的可行性。政府在理论和实践方面的能力毕竟是有限的，这就需要学术性团体提供有力的政策建议。学术性团体通过开展学术交流，推动技术创新、培养科技人才；通过科学缜密的分析，明确产业科技发展方向，推动企业更快发展。通过科技中介服务，开展科学知识普及，为提高整个区域群众的科学素质作出贡献。

（四）公益社团

构建和谐社会要求杭州都市经济圈在重视经济发展的同时，及时有效地解决各类社会问题，着重解决社会弱势群体的生活困境。杭州都市经济圈是经济高速发展的区域，社会问题也更加复杂，依靠政府单一主体的社会治理模式显然难以适应多元化发展的社会现状，需要不断探索创新解决矛盾纠纷的方式方法，形成多元的矛盾纠纷解决机制。公益社团能以平和方式处理矛盾纠纷，起到有效的缓冲作用，倡导社会文明，充分激发人性中真、善、美的情怀。

四、非政府组织参与杭州都市经济圈全方位融合的路径分析

非政府组织参与杭州都市经济圈全方位融合，其目的是为了倡导建立一种非政府组织融合与政府间融合的伙伴关系。这种伙伴关系并不否认政府间融合在都市经济圈融合中的核心地位。非政府组织的参与，能够利用其边界模糊、结构灵活、手段弹性、包容性强、成员异质性高等特点，规避政府间融合中存在的种种矛盾和问题，为杭州都市经济圈全方位融合提供新的选择。

（一）促进文化相融，建立跨区域的都市经济圈文化科技类社团

文化相融决不是消除地方文化的个性，而是从中寻找适应时代潮流的共同点，建立心理趋同、特征鲜明的区域文化。跨区域的都市经济圈文化科技类社团可以承担起促进文化相融、教育科技资源共享的责任。

（二）协调竞争机制，建立跨区域的都市经济圈同业行业协会

在建设统一市场、协调竞争机制方面，政府应通过制定法规、政策措施等形式约束企业的行为。作为非政府组织的行业协会，则通过同业企业的联合，采用自治、自律的方式规范企业，倡导企业间的良性竞争，优胜劣汰，达到全区域内行业资源的优化配置。

（三）制定相关标准，建立都市经济圈统一的非政府资格认证、质量检测机构

跨区域的标准认证检测，由非政府组织承担最为合适。它没有地方政府色彩，可以打消人们对其公正性不足的顾虑。

（四）扩大对外开放，建立代表都市经济圈的对外交流民间团体

非政府组织的国际交流有着非常深厚的传统，其组织方式的灵活、涉及内容的广泛、交流形式的多样，都有着巨大的优势。以都市经济圈名义的对外交流团体运作的交流活动，势必更能体现区域的利益， 达到整体交流的效果。

（五）鼓励人才交流，建立向非政府组织开放的都市经济圈人才市场

区域内的人才流动已进入了政府间融合的规划。人才市场的建设向非政府组织开放将是一个趋势，作为发达地区的都市经济圈，完全有必要也有可能率先在区域内鼓励举办民间的人才市场，鼓励区域内人才的流动。

（六）倡导信息共享，建立非政府组织主持的都市经济圈分类信息平台

信息平台将对经济领域的各方面产生巨大的作用。但目前覆盖都市经济圈的信息平台，以政府的政务信息平台为主。当前迫切需要的是建立相当数量和规模的分类信息平台，如个人和企业的征信平台，但这项工作无法依靠政府独立完成。因此，应鼓励各类非政府组织建设多样的分类信息平台，真正实现区域内的信息共享。

【参考文献】

[1]陈栋生：《区域协调发展论——中国区域经济学会文献》，北京：经济科学出版社，2005年，第99页。

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[3]陈晓春：《市场经济与非营利组织研究》，长沙:湖南人民出版社,2001年，第122-123页。

[4]高丙中：《社会团体的合法性问题》，《中国社会科学》，2000年第2期，第100-109页。

[5]课题组.《浙江省民间组织能力建设研究》，浙江省2007民政论坛理论研究课题。

[6]徐祖荣：《提升生活品质 彰显民生主题》，杭州市社科院编：《.杭州蓝皮书：2008年杭州发展报告（社会卷）》，杭州：杭州出版社，2008年：第1-31页。