论农村低保和扶贫对象动态管理机制的构建[1]

摘  要：最低生活保障与扶贫开发是新时期我国农村两项重要的社会救助政策，对缓解和消除农村贫困起到了巨大作用。但由于两项制度实施的时间较短，加之农村贫困问题的严峻性，就如何做好贫困对象的动态管理是目前制约两项制度顺利实施的一大难题。在这方面，重庆市进行了有益的探索和尝试，取得了一定的成效，但仍面临诸多困境。切实可行的应对之策是构建农村低保与扶贫对象动态管理机制，对贫困对象进行科学、规范管理，实现“应保尽保、应扶尽扶、应退尽退”的目标，提高两项制度的运行效率，维护制度的公平性。

关键词：农村最低生活保障；扶贫开发；贫困对象；动态管理；机制

一  前言

最低生活保障，是指国家和社会为生活在最低生活保障线以下的社会成员提供满足最低生活需要的物质帮助的一种社会救助制度安排。^[1]最低生活保障被喻为社会的“稳定器”和最后一道“安全网”。扶贫开发是国家和社会通过包括政策、资金、物资、技术、信息、就业等方面的外部投入，对贫困地区的经济运行进行调整、优化，在此基础上实现贫困地区经济的良性增长，进而缓解贫困地区的贫困，促使贫困对象逐渐摆脱贫困的政策体系。^[2]我国农村扶贫工作起步于改革开放初期，至今已走过30年的历程。2007年中央1号文件明确提出要在全国范围内建立农村最低生活保障制度（以下简称农村低保），标志着我国农村扶贫工作进入了开发扶贫和生活救助的“两轮驱动”的新阶段。几年来的实践表明，两项制度（农村低保和扶贫开发）对缓解和消除农村贫困起到了巨大作用。但由于两项制度实施的时间较短，加之我国农村贫困问题的严峻性，诸多政策和措施还处于探索阶段，两项制度在实际运行中难免会暴露出一些问题和不足。其中，如何有效地对贫困对象进行动态管理成为影响制度公平和制约其顺利实施的一大难题。鉴于此，国务院于2009年向国家扶贫办、民政部发布了《关于开展农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接试点工作的通知》，2010年转发扶贫办等部门《关于做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接扩大试点工作意见的通知》，2012年又公布了《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》，先后指出要进一步加强农村低保和扶贫工作，将农村低保与扶贫开发有效衔接，尤其强调要加强对贫困对象的动态管理，实现贫困对象的有进、有出，实现“应保尽保、应扶尽扶、应退尽退”的目标。